京津冀协同发展已经成为时下热门话题，其现阶段的关键在于首都的功能疏散。那么，究竟哪些功能应当疏散？疏散的过程应当又如何推进？

疏散的范畴：北京功能抑或是首都功能？

北京市的城市功能实际包括作为城市的功能和作为首都的功能两大方面，如何区分北京市的资源和首都的资源也就自然成为待解之题。

作为首都，应当具有哪些城市功能？一方面，北京首先是一座城市，即省级的直辖市。作为一座独立的城市，北京应当具有现代城市所应具有的一切功能，如市政服务、基础设施、民生保障等。另一方面，北京同时具有首都的身份，这就使其在一般城市功能的基础上还附加了作为首都的独特功能。一般说来，在国家只有一个首都的情况下，政治、外交、军事等首都功能聚集一处；但在一国存在多个首都时，相关功能则被分散至不同的城市。如沙特的正式首都是利雅得，夏都是塔伊夫，外交之都是吉达，宗教之都是麦加。我国目前采取单一首都制，因此北京除了自身不可或缺的城市功能外，还担当了国家政治、经济、文化、交通、国际交往、科技创新等领域性中心的首都功能。综上，北京市的城市功能实际包括作为城市的功能和作为首都的功能两大方面。

2014年两会期间，北京市常务副市长李士祥表示，按照北京新的战略定位，未来退出北京的不止是高污染、高耗能的产业，过度集中的教育、医疗资源也在输出名录中。然而首先应当明确，过度集中的行业现状并不是教育、医疗等资源进入疏散名单的当然依据。如前分析，北京的教育、医疗资源分为两类，一是作为城市必备的功能，二是作为首都资源聚集效应的产物。在疏散首都功能的提法中，逻辑上的疏散对象只能是后者。因此，如何区分北京市的资源和首都的资源也就自然成为待解之题。这种区分决不能出于想当然的逻辑，如在高校外迁的讨论中，有人提出以校名抬头是“中国”、“中央”还是“北京”、“首都”来加以区分。然而，一来这并不科学，试问“北京大学”究竟是国家的大学，还是北京的大学？二来这将会对北京作为城市的竞争力大为削弱——除北京外，国内许多大城市都拥有较丰富的教育医疗资源，是否仅仅因为北京是首都，所以其这类资源就必定不能由本地继续保有？这显然难言公平。因此，不论是何种资源，区分“北京的”还是“首都的”就格外重要。

此外，在对首都的功能进行分解的过程中，如何把握核心与否的标准？2014年初，习近平总书记在北京考察工作时，要求北京坚持和强化首都全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心的核心功能，同时提出努力建设国际一流的和谐宜居之都。这提供了两种判断方向，一是政治、文化、国际交往和科技创新这四个方面的功能应当继续集中于首都北京，或者说基本不应进入疏散名单；二是这四方面功能同样要由部分非核心的资源进入疏散名单，同其他功能领域的资源一样面临外迁的结局。总之，不论何种判断，核心与否的标准都构成个中关键，也尚需要相关政策予以明确回应。

主体与方式：谁来疏散以及如何疏散？

京津冀的协同发展，本质上是国家战略的重大举措，应形成以中央为核心、北京市为主要实施者，京津两地积极配合的良性格局。

北京功能二元划分的意义不仅体现在功能疏散名单范围的划定上，还体现为疏散工程的主导或推进主体。显然，若疏散的功能为北京作为城市的功能，那么疏散工程应以北京市为核心主体，因为只有北京市最了解什么功能需要疏散、应当如何疏散。但若疏散的功能更多地涉及北京作为首都的功能时，则疏散功能应以中央为核心，因为“首都”本属国家层面的概念，其功能哪些需要疏散、如何疏散均为国家战略和顶层设计所必须直面的问题，实为作为一个直辖市（省级地方）的北京市所“不能承受之重”。

在当前的京津冀协同发展实践中，北京需要疏散的功能显然主要是首都功能，这就要求中央必须在其中扮演核心的角色；至于北京市，作为功能转移改革的直接发生地，且一部分城市功能由于事实上的资源集中现状也不得不面临调整，因此在这次改革过程中更多地扮演配合中央统一部署来实际操作与执行的角色；除此之外，津、冀两地作为承载首都外迁功能的目标区域，也应当在其中发挥积极的建设性作用，包括因地制宜地制定承接方案、配套建设方案等。总之，京津冀的协同发展，本质上是国家战略的重大举措，应形成以中央为核心、北京市为主要实施者，京津两地积极配合的良性格局。就目前而言，中央承担的制度性职能尚有较大的扩展空间，而不能仅限于京津冀三地的自主协调。

那么，具体又应当如何疏散呢？

第一，向哪疏散？就首都功能而言，其外迁的目标相对明确，即天津或河北具有一定基础的大中城市；但就呈现资源集中状态的北京功能来说就相对复杂。第二，功能的疏散应当依照何种计划和步骤推进实施？既有相关政策尚未对此给出明确的回应。第三，功能疏散的配套制度如何建立？产业功能疏散必然引发一连串的多米诺骨牌效应，如民生安居、户籍、社会保障、公共基础服务等领域都将面临重大调整。若配套制度安排不到位，可能会引发不必要的动荡。如何在既有制度的框架内通过科学合理有效的方案设计最大限度地配合功能疏散计划的推进？这无疑也在京津冀协同发展的过程中扮演着重要角色。

其实，对于谁来疏散以及如何疏散的问题，法治手段存在巨大的效用空间。第一，“向哪疏散”的背后其实指向中央与京津冀三地的关系、京津冀之间的相互关系、环北京地区与相对较远地区的关系、河北内部大中城市与小城镇的关系等一系列府际关系，在当今世界这些都是法律调整的当然范畴。第二，功能疏散的计划和步骤属于典型的规划法治领域，虽然目前我国区域规划立法尚属空白，但这次京津冀协同发展的改革又何尝不是推动相关立法的历史契机呢？第三，功能疏散的配套制度所设计的领域，均为目前我国法治建设相对成熟的版块，而问题则在于京津冀三地如何协调各自的法治安排，以及根据协同发展趋势共同制定新的协调性法律规范。

必要保障：功能疏散过程中的纠纷解决机制

三地在协同发展的过程中势必面临争议，而纠纷解决的成败和效率都将直接影响整个协同发展战略的实施。

多区域协同发展本质上是利益格局重构的过程，对京津冀三地而言均涉及到既有利益的放弃和新责任的承担。出于趋利避害的本质需求，三地在协同发展的过程中势必面临争议，包括立法方面的争议、行政执法方面的争议、府际协议执行过程中的争议等。而纠纷解决的成败和效率都将直接影响整个协同发展战略的实施。在路径选择上，主要有协商以及调解裁决两种方式。

就协商而言，主要是针对京津冀三地在协同发展过程中基于具体性事项发生争议，并以对等协商的非零和博弈方式达成一致意见。十八届三中全会的《决定》对协商民主问题给予了前所未有的关注，具象到本文，其重点如下。一是协商对等地位的明确，主要是针对实施中北京的强势地位和河北的弱势地位进行纠偏。尤其是对河北而言，虽然行政级别上与京津并无区别，但如何在同各坐拥一位中央政治局委员的两大直辖市的非零和博弈过程中切实提升自身地位以极力摆脱长期以来形成的非对称性地位，将成为亟待解决的核心问题。二是协商过程的规范化程序要求，这既是现代法治程序正义的本质要求，又是确保协商价值和有效性的重要方面。三是协商结果的贯彻和落实，这无疑基于京津冀三地对协商结果的尊重和自觉执行，同时也呼唤中央作为组织、协调和监督主体的有效介入。

就调解裁决来说，主体均指向中央政府。调解针对京津冀三地经过充分协商仍无法形成一致，且这种分歧将对协同发展工程产生重大影响的情形；裁决则针对京津冀三地在协同发展过程中基于原则性问题发生争议，需要中央进行解释、明确或分配任务。

显然，不论是何种纠纷解决方式，均须以法律的方式确定下来。这又包括两种不同的路径。一是京津冀三地自主地就协同发展问题签订政府间协议，以行政协议的方式上溯行政法律依据；二是中央主导区域规划立法的制定，并促进该法律在京津冀协同发展问题上的明确适用，形成中央与地方关系法治化新格局。

来源：《中国经济时报》2014年4月21日