编者按：2008年9月11日是中国食品安全监管史上影响深远的日子。值三鹿奶粉事件曝光六周年之际，中国法学会食品安全法治研究中心副主任王伟国撰文，从三鹿到福喜事件予以反思，以此作为“三鹿奶粉事件六年祭”。本文以《从三鹿到福喜事件的反思》在中国食品安全网全文首发(http:/heilongjiang.cfsn.cn/supervision/2014-09/05/content_230102.htm)，目前正在《中国食品安全报》陆续分期刊发(9月6日、8日的第二版已发表前半部分)。
六年前的9月11日，对于中国的食品安全监管而言，是一个具有深刻意义的日子：《东方早报》记者简光洲发表了《甘肃14名婴儿疑喝“三鹿”奶粉致肾病》的报道，第一次明确将三鹿奶粉与肾病致病因素关联起来，随后引发舆论跟进和问责风暴。“三鹿奶粉事件”的主角石家庄三鹿集团股份有限公司，作为乳品行业的“龙头”，“带头”引发了中国食品安全史上负面影响最大的事件。事件不仅导致消费者对国产乳制品信心急剧下降，而且导致洋奶粉大规模进入中国市场。
“三鹿奶粉事件”还导致本计划当年10月份三次审议表决的《食品安全法》延至次年2月四次审议方才通过。“三鹿奶粉事件”暴露出食品监管制度漏洞、预警机制失灵、检验手段失效、报告制度形同虚设、在食品中非法添加有害物质、事故处置不及时等严重问题。有鉴于此，《食品安全法》第四次审议稿从明确地方政府责任和监管部门的监管职责、加强风险监测与评估、制定食品安全标准、强化对食品添加剂监管等方面进行了针对性修改。
值“三鹿奶粉事件”六周年之际，回首我国食品安全史，本文着重从《食品安全法》针对性修改的实施效果予以反思。
1.关于食品安全监管体制
《食品安全法》确立了分工负责与统一协调相结合，分段监管为主、品种监管为辅的食品安全监管体制;这一体制必然导致职能交叉、政出多门，正因为如此，立法中为进一步改革完善食品安全监管体制预留了空间。2010年2月，国务院成立食品安全委员会，设立了委员会办公室，加强食品安全综合协调和监督指导;2011年11月，国务院决定将由原卫生部承担的食品安全综合协调、牵头组织食品安全重大事故调查、统一发布重大食品安全信息等三项职责划入国务院食品安全委员会办公室;2013年3月，国务院对食品安全监管体制再次做出重大调整，组建国家食品药品监督管理总局，整合食品安全监管机构和职责，对生产、流通、消费环节食品安全实施统一监督管理。
我们从上述食品安全监管体制的变革中可以明了：一方面，政府为加强监管付出了巨大努力;另一方面，监管不到位却又周而复始，循环往复。如此一来，往往容易导致这类监管异化的现象：尽管实际工作中监管部门主动发现问题的数量并不少，但大多数重大食品安全事故总是由媒体率先“爆料”，更容易吸引公众关注，公众也相应地认为监管部门总是要慢媒体一拍。
可以说，《食品安全法》实施以来，监管体制的顶层设计不断调整，基层执法处于不停“调适”状态，“人心惶惶、队伍不稳”也就在所难免。实践中，部门之间监管边界不够清晰的问题尚未得到根本解决，与食品安全监管体制相应的工作机制仍未健全;监管执法中未能按照风险等级分配监管力量和资源，大量行政资源消耗在低风险食品上;监管技术能力不足和检验资源重复配置、利用效率低的问题同时存在;部分监管机构尤其是基层检验设备装备落后，监管技术力量薄弱;而一些监管部门各自设置技术机构，造成小而全、资源分散、重复建设、信息和数据不能共享等问题。显然，不论是制度层面还是实践层面，监督执法能否真正落实到位，就很值得思考了。比如，“福喜事件”暴露出的监管疏漏，就让人们再次对政府的监管能力提出了质疑。根据媒体报道，此前三年间监管部门7次检查福喜，均未发现问题。
2.关于食品安全风险监测与风险评估
《食品安全法》专章规定了食品安全风险监测和评估制度，《食品安全法实施条例》做了配套规定。目前，已经形成了以《食品安全法》为主体，以其行政法规、部门规章和地方性法规为配套的食品安全风险监测和评估的法律体系。但是从制度运行的实际绩效来看，实践中存在的突出问题也不容忽视：
分段监管导致监测评估工作交叉重叠。《食品安全法》确立的分段监管制度带来食品安全风险监测和评估工作交叉重叠，导致各职能部门间存在互相推诿扯皮的现象，无法全程覆盖种植、生产、流通、消费各环节，难以适应现代食品业态的整体性监控要求。同时，分段监管导致监测评估信息、数据难以共享。
对食品安全风险监测和食品监督抽检不加区别。风险监测的主要目的是收集数据以制订或修订食品安全国家标准，而监督抽检的主要目的是发现不符合现有的食品安全国家标准的产品。
评估结果公开度不够。食品安全标准的制定和修订有较长的周期，大量日常风险监测和评估结果长期保留在数据库中不予以公开;公布食品评估不安全的结论不够及时，而安全结论几乎不予公布，由此导致公众产生认知错觉，易引发食品安全信任危机。
缺乏食品安全风险交流制度。由政府对食品安全风险进行监测、评估、交流、管理是一个完整的体系，而《食品安全法》并未规定风险交流制度，实践中也未能开展有效的风险交流，甚至出现某些食品专家发言经常引来围攻从而形成“抛玉引砖”的现象。在这样的氛围中，公众难以理性看待食品安全风险，他们对于风险的认知往往深受媒体报道影响。食品安全法专家曾祥华于2010年11月至2011年1月就食品安全执法问题进行问卷调查的结果显示，公众对食品安全信息的信任度，最高的是新闻媒体网络，其次是专家和政府，最低的是企业。而后三者所占比例之和也不足50%。由于缺乏科学准确的信息渠道，目前公众中存在“食品恐慌”现象。究其原因，除了部分食品安全损害有潜伏期而人们有所担心外，对于诸如转基因食品等问题，公众多数缺乏科学知识和理性态度，而政府对有关食品安全的信息又没有做到及时全面公开，加剧了公众的怀疑。而改变这种局面，就需要开展有效的风险交流。
3.关于食品安全标准
《食品安全法》实施以来，食品安全标准工作取得积极进展。无论是在完善食品安全标准管理制度、加快食品安全标准清理整合进程、还是制定公布包括乳品安全、食品添加剂使用、复配食品添加剂、真菌毒素限量、预包装食品标签和营养标签、农药残留限量以及部分食品添加剂产品标准等多项新的食品安全国家标准等诸多方面都取得较为显著的成效。同时，食品安全标准方面也存在如下突出问题：
现有的食品标准之间存在交叉冲突。我国食品标准包括食用农产品质量安全标准、食品卫生标准、食品质量标准等。根据《食品安全法》的规定，这些标准在整合命名为食品安全标准前，是强制适用的。由于制定主体多、清理整合不及时等原因，不同部门之间颁布的部分标准存在不一致甚至冲突的情况。
对企业标准备案的理解不统一。根据《食品安全法》第25条的规定，企业标准应当报省级卫生行政部门备案。对此，实践中各地理解不一、做法各异，实质审查、形式审查、直接备案存档而不审查等三种形式并存。同时，尽管从法律术语的本义而言，备案并不要求进行实质性审查，但如果发生食品安全事故，有的纪检监察部门常常会以实质审查的标准调查监管者。另外，依《食品安全法》，对于没有国家标准或地方标准的“企业标准”备案后，企业即可组织生产，而进口无国标的食品，需要卫生行政部门审查许可，这显然也有违国民待遇原则。
4.关于食品添加剂
“三鹿奶粉事件”促使《食品安全法》强化了对食品添加剂的严格监管但是，非常令人遗憾的是，由于风险交流的严重缺乏，媒体专业知识显然不足，许多年来的媒体报道将食品添加剂和非法添加物混为一谈，本是非法添加物造的孽债全都让食品添加剂背上了，即便是专家们的解释、澄清也很难被公众接受。
时间是一剂良药。近段时间以来，总拿食品添加剂说事实在太老套了，加上风险交流工作也在监管部门的主导下取得了一些成绩，媒体从业者也更加好学了并明确表明要向专业化方面努力了，对食品添加剂的口诛笔伐终于消停多了。
当然，这并不是说食品添加剂监管就不重要了。事实上，有关食品添加剂的真问题还是不少的：食品添加剂经营许可立法不完善。《食品安全法》第43条规定，申请食品添加剂生产许可的条件、程序，按照国家有关工业产品生产许可证管理的规定执行。该规定忽略了现代食品生产的重要技术特征，没有注意到食品添加剂是现代食品工业不可或缺的重要物品，同时产品更新换代速度很快。因此，不能将食品添加剂简单等同于工业产品，而应作为特殊品种管理，实行单独许可。
食品添加剂的规制主体过窄。《食品安全法》第46条规定了食品生产者应当依照食品安全标准使用食品添加剂，义务主体仅限于生产者。但实践中食品添加剂的违法使用在流通领域、餐饮行业具有相当市场，食品销售、餐饮服务均有可能非法使用、滥用食品添加剂。依现行《食品安全法》，对经营者非法使用食品添加剂的行为追究法律责任，就会发生困难。对此，我们注意到，《食品安全法》修订草案已将经营者增加为规制的主体(详见第59条)。
5.关于食品召回制度
《食品安全法》第53条对食品召回制度作了规定。2012年6月，国务院办公厅印发的《国家食品安全监管体系“十二五”规划》中对食品召回制度提出具体要求。各地也相继出台地方性法规，进行了适合本行政区域的细化规定。与此同时，也存在如下突出的问题：
食品召回主体局限于食品生产者，经营者只是协助性的。《食品安全法》第53条主要规定了生产者主动召回的义务，销售者只负有协助性的义务，不利于激励销售者履行召回义务。其实，销售者确立为食品召回义务主体已经是国际通例。食品召回信息平台未建立。时至今日，国家尚未建立食品召回信息平台，消费者无法从官方信息平台获取食品召回信息。
食品召回模式不能有效应对我国现实。我国的立法采取与发达国家相类模式，将生产者主动召回作为食品召回的主要模式。但发达国家以主动召回为主有以下前提，那就是社会诚信建设系统完善，食品生产经营企业规模比较大，公民自我保护意识强，社会监督制度健全，有足够的社会力量监督食品生产经营企业是否召回并销毁了存在安全隐患的食品。目前我国还不具备这些条件。典型的比如，三鹿奶粉事件、双汇瘦肉精事件、上海染色馒头事件、镉大米事件、雅乐因米粉事件等，无一家企业主动召回其存在安全风险的食品。
召回后续处理不到位。虽然在《食品安全法》第53条第2款规定企业进行后续处理后，应将食品召回和处理情况向县级以上质量监督部门报告，但是实践中通常是依靠企业自律来完成。有的企业为了节约成本，擅自选用成本较为低廉的方式进行，为食品安全问题复发埋下了隐患。
6.关于食品检验制度
《食品安全法》第57-61条规定了食品检验制度，第62、64、65、68和69条对进出口食品检验做了规定。《食品安全法实施条例》设专章对食品的检验做了更为具体的规定。食品检验制度的实施，在为保障食品安全发挥了积极作用的同时，也暴露出不少突出问题：
抽检成为监管的主要手段。自“三鹿奶粉事件”以来，国家对乳制品的监管就成为重中之重，而主要方式就是抽检。但是以抽检或送检为核心手段的监管，不能有效发现问题。源头和过程监管严重不足。重视终端产品的检测，轻视过程和行为的控制，是很多食品安全事件爆发的重要因素。食品安全监管是一个系统性工程，任何环节都有可能影响到最终的监管绩效，缺乏过程控制，以抽样、检测为主的食品安全监管模式不能根本解决问题。
7.关于食品安全事故的处置
根据《食品安全法》的要求，各省相继出台了与食品安全事故应急预案相关的规章或规范性文件，我国已基本形成了重大食品安全事故应急预案的完备体系。当前，食品安全处置制度的不足，主要体现为：
应急预案不能适应保障食品安全的准确性、时效性要求，各级预案内容重合度高，没有很好地体现中央与地方在事故范围、职权运作、地域特点等方面的区别，同时，疏于预案演练，缺乏必要的应急经验;瞒报、谎报、延误情况严重;流行病学调查难以有效开展，由于疾控机构没有执法权，无法进入食品安全事故现场，更无权对问题食品和相关人员采取措施，疾控机构也难以到生产加工现场调查取证，这都使得流行病学调查通常流于形式。
8.关于监管法律责任
《食品安全法》第5条确立了地方政府对于食品安全负总责的制度。通过属地管辖强化食品安全风险控制，符合食品安全监管快速反应的治理要求，有利于充分发挥地方政府的作用、形成监管合力。这一制度实施以来，在确保食品安全监管责任落到实处方面，发挥了积极作用，但实施中也暴露出的突出问题也不容回避：
食品安全绩效考核机制失灵，未建立起鼓励发现问题、解决问题的食品安全监管激励机制。《食品安全法》规定了记大过、降级、撤职或者开除四种行政责任方式。《刑法修正案(八)》(2011)也专门增设了食品安全监管渎职罪。为了落实相关法律规定，追究监管者的渎职责任，地方政府建立相应的绩效管理机制，纪检监察部门也建立了责任追究机制，这些举措如同悬在头上的“利剑”，使一线监管者的神经长期处于“战战兢兢、如履薄冰”的状态。与此同时，存在即使尽了监管职责但只要“出了事”仍然认定失职的思维，因此绩效管理的核心指标以“不出事”和“重追责”为导向，这些旨在促进政府履职的制度设计，在实际工作中就异化成反向激励机制，即食品安全监管者往往以不出事、不担责作为主要目标，从而丧失了在食品安全监管中积极作为、主动发现问题、上报问题、解决问题的动力。
近些年来曝光的食品安全事件表明，某些监管部门推卸责任，“交叉管理无人真管”、“共同监管等于都不监管”、监管的手段缺乏、监管“马后炮”等问题大量存在。一些监管部门自称“不归我管”的行政不作为，助长了长期以来食品行业的市场失序、道德失范，甚至存在“养鱼执法”的现象。对此，如果不是发生全国性影响的事件，多数情况下任由地方行政机关自由裁量事实，自我认定责任，问责效果并不够理想。
对此，必须寻求强化监管者法律责任与激励监管者积极作为之间的平衡点。不仅要在法律责任中规定追究责任的情形，还要明确列举不予追究责任的情形，注重形成正向激励机制， 避免激励机制扭曲带来的卸责推诿。
9.关于记者暗访
从六年前的“三鹿奶粉事件”到六年后的“福喜事件”，不难发现，作为一部极具针对性的法律，《食品安全法》的实施效果并不乐观。就在《食品安全法》修订草案征求公众意见期间，“福喜事件”的曝光，似乎让人们发现了解决食品安全问题的奇招：记者暗访+“吹哨人”制度入法。
就记者暗访而言，据东方卫视报道，记者卧底两个多月发现，上海福喜食品有限公司通过过期食品回锅重做、更改保质期标印等手段加工过期劣质肉类，再将生产的麦乐鸡块、牛排、汉堡肉等售给肯德基、麦当劳、必胜客等大部分快餐连锁店。这一事件给人的强烈印象是，内部人爆料和媒体暗访乃是揭露食品安全问题的有效途径，媒体暗访的积极作用得到了官方的认可，政府部门也没有把媒体当作搅局添乱的，而是旗帜鲜明地提出要“保护媒体、保护记者、保护举报人”;记者们冒着个人危险深入违法现场的职业精神也得到了社会的褒扬。与此同时，风险交流专家钟凯以“‘福喜暗访组’，福兮?祸兮?”一文，从媒体报道的伦理学问题、记者的职业操守及报道的专业性等方面进行了反思，提醒媒体应该更加审慎的做报道，而不是“只相信自己的眼睛”，多听听行业人士的意见，尽可能避免产生不必要的负面影响和可能的法律纠纷。
10.关于“吹哨人”
此次“福喜事件”是由内部人提供线索、媒体暗访曝光的。由此，推动“吹哨人”制度入《食品安全法》，成为热议的话题。这与两方面因素有关：
一方面，已经实行的有奖举报制度成效不明显。2011年7月，国务院食品安全委员会办公室下发《关于建立食品安全有奖举报制度的指导意见》(食安办[2011]25号)，提出了全环节、全品种、全部门建立食品安全有奖举报制度。目前，全国几乎所有的省份都出台了本地食品安全有奖举报的相关规定。就实际运行情况看，效果并不显著。举报问题多与食品安全关系不大，且有奖举报主要成为职业打假人谋利的手段。这与奖金设置标准较低、举报人保护机制不健全等有关，也与普通消费者难以发现真正的问题有关。
另一方面，由于最了解内情和最容易发现问题的是行业内的职工，欧美很多国家立法确立了“吹哨人”制度，靠内部员工在第一时间、第一地点察觉问题，吹响哨声，制止问题。“吹哨人”制度在国外确实是一项有效的食品安全监管措施。但是，这一在国外行之有效的制度能否成为我国的“灵丹妙药”，也有专家表示了怀疑。一方面建立该制度的国家都有相关配套机制，如美国对“吹哨人”予以重奖，奖励直接来自于罚金，设立了专门的保护机构，对举报人予以特殊的保护，包括整容、更改住址甚至移民。而这些机制特别是对举报人保护的举措，我们国家目前难以采取。另一方面，美欧等国家虽有“吹哨人”制度，但这些国家的食品安全风险也不小。对此，食品安全国家标准审评委员会委员、食品安全博士杨明亮指出，食品安全是全球性的重大公共卫生问题，也是复杂的经济社会问题，不能过高地指望“吹哨人”制度。
作为一家美国独资企业，“福喜事件”的主角上海福喜食品有限公司，与“三鹿奶粉事件”的主角三鹿集团公司一样，都具备规模化、集约化、标准化的生产方式，这本被当作经济发展的必然方向。但是，现实表明：这样的方式也不保险!
身处《食品安全法》修订的重要时刻，我们忍不住要问：到底有没有可能从根本上改变食品安全治理令人无奈的局面呢?
答案是：有。那就是社会共治、“组合拳”应对。
11.关于社会共治
社会共治是此次修法新增的一个重要原则，也是一个亮点。其中，《食品安全法》修订草案向全社会公开征求意见，这本身就是社会共治的重要体现。但是，透过两份征求意见稿修订说明的差别，我们能够感觉到立法机构之间达成共识也非易事。
国家食品药品监督管理总局报送国务院法制办的《食品安全法(修订草案送审稿)》的修订说明(以下简称“送审稿修订说明”)，对社会共治具体列举了三方面的举措：第一，建立食品安全风险交流制度。第二，食品安全国家标准评审委员会应当有食品行业协会、消费者协会的代表。第三，国家将食品安全知识纳入国民教育等。
而国务院报送全国人大常委会的《食品安全法(修订草案)》 的修订说明(以下简称“修订草案说明”)，针对社会共治所列举的三方面举措与“送审稿修订说明”毫无交集：一是规定食品安全有效举报制度。此内容在“送审稿修订说明”中是作为创新监管机制方式的第五项举措列举，具体表述有变化。二是规范食品安全信息发布(此内容在“送审稿修订说明”中是作为创新监管机制方式的第六项举措列举的)，具体表述有一定的变化。三是增设食品安全责任保险制度。此内容在“送审稿修订说明”中是作为强化企业主体责任落实的第五项举措。但是由“应当”投保改为了“鼓励”和“支持”。
通过对比上述差异，可得出些许结论：一是“修订草案”没有保留“送审稿”关于纳入国民教育的规定。二是“修订草案说明”没有再提风险交流制度，其原因从两个征求意见稿的对照中似乎可以窥探些端倪。相较“送审稿”，“修订草案”对风险交流的规定明显弱化了。这使人对社会共治的诚意产生了不小的怀疑。三是“修订草案说明”将食品安全责任保险作为社会共治的举措之一，有些牵强，更何况相较于“送审稿”，其对责任保险制度的规定也明显弱化了。四是关于信息发布的规范，其实相关规定也是当前备受争议的内容。人们从中感受到的不是共同治理而是以信息掌控为主的单方管理。
两相对照，所谓体现食品安全社会共治的举措，就很令人困惑了。尽管“修订草案”提出了社会共治，但是字里行间给人的印象是：一方面鼓励媒体监督，希望公众参与，另一方面则严格控制信息发布并设立信息发布审查机制。
那么，真正体现社会共治理念的举措该是什么呢?国家食品药品监督管理总局法制司司长徐景和的阐释兴许是令人赞许的答案：
食品安全社会治理的理念需要有效的制度机制加以深化。一是建立风险交流制度。食品安全监督管理部门、食品安全风险评估机构应当按照科学、客观、公开的原则，组织食品企业、行业协会、检验机构、新闻媒体、消费者等开展食品安全风险交流，分析食品安全问题产生的原因，研究解决问题的对策。二是建立多元参与机制。食品行业协会、消费者协会等，可以积极参与食品安全风险评估、食品安全标准制定、食品安全公益宣传、食品安全社会监督等工作。三是建立社会评价机制。食品安全行业协会、专业机构可以参与食品安全评价、考核、培训等工作。
“三鹿奶粉事件”过去四年之后，有研究者从市场与国家监管的关系角度进行了反思：三鹿事件留给我们的深刻教训是，真正的公平竞争不能从市场本身得到，国家监管也只是它的必要而非充分条件。如此，问题的关键之一便转到国家能力上来。只有能够充分代表社会各方利益的执政者，才能超越既得利益集团的、地方的和中央的利益，杜绝企业家精神的堕落和公权力的寻租，引导优良的公民道德和职业伦理的形成，真正捍卫平等的竞争。(详见法学博士李斯特的学术论文：《超越“自由市场”与“监管国家”》，载《交大法学》2013年第2期)
从这样的结论引申开来，我们认为，食品安全法治的实现不仅要有能够充分代表社会各方利益的执政者，还要有充分代表各方利益的立法者。
因此，实现食品安全社会共治，必须首先在立法阶段就要真心实意地落实到位。这也是食品安全治理的重要源头——法制源头。
12.关于“组合拳”应对
从《食品安全法》修订草案来看，要从根本上扭转乾坤，还需在立法观念与立法技术方面进一步深化与提升，特别是，针对我国现阶段食品安全事件人为故意因素主导的特点，要更加注重运用“组合拳有效”实施精准有效的打击。此次修订草案提出了“建立最严格的食品安全监管制度”的原则，而体现这一原则的主要是规定了许多更加严厉的处罚措施，如大大增加了罚款的倍数等。我们认为，对此必须综合运用各种“法器”予以应对。其中，有两招必须加以注重运用：
强化声誉处罚。食品安全法对于财产罚和从业资格罚皆有明确规定，但对于声誉罚体现得不够，实际工作中运用得也很不到位。中国的食品安全执法状况表明，食品生产经营者，特别是那些大型企业，通常对于罚款是无所畏惧的，甚至有些“喜欢”：一旦出了事，希望以罚款“了事”。事实上，一线执法者也深明此道，所以现实中出现“养鱼执法”，就不仅不足为奇而且是皆大欢喜之事了。面对如此情状，声誉罚才是有奇效的招数，特别是对那些大型食品生产经营企业而言，是可直指其“命门”的一招。
声誉罚的基础在于信息。如果企业制售有毒有害食品的信息在消费者中迅捷高效流动，形成强有力的声誉机制，那么来自声誉的惩罚将极大地作用于企业的无数个未来交易机会，进而决定企业及其品牌的存亡。
微生物技术、化工合成技术的发展，使得越来越多的食品进入信任品的范围。如果没有专业检测技术的支持，其质量在消费以后也无法准确判断，只能以产品以外的其他因素形成消费者内心确信的，就属于信息学上的信任品。在信息不足的条件下，越是具有广告影响力的食品企业，越容易受到消费者的信赖。而食品企业的社会网络地位也是导致消费者认知错误的一个重要因素。消费者容易把龙头企业的社会地位标签当成消费决策的重要指引，在地位标签与质量安全之间建立起大致的因果关联。然而这种因果链条非常脆弱——“三鹿奶粉事件”的主角就曾是我国三大乳业集团之一，而“福喜事件”的主角是为众多国际知名快餐连锁店提供产品的知名美国独资企业。具有信任品特征的食品与日俱增，不仅严重削弱了消费者自我保护的能力，也大大加重了安全监管的执法负荷，导致问题食品查处概率降低，“机会型违法”不可避免地成为常态。
对此，有法学专家指出：应当以食品安全信用档案为中心，建立全程整合信息生产—分级—披露—传播—反馈的法律制度系统，确保企业违法信息迅速进入公众的认知结构，为消费者及时启动声誉罚奠定基础。(详见西南财经大学法学院教授吴元元的学术论文：《信息基础、声誉机制与执法优化——食品安全治理的新视野》，载《中国社会科学》2012年第6期)
《食品安全法》实施以来，食品安全监管信息发布并不及时，更无统一平台。《食品安全法》修订草案虽然提出建立统一发布信息平台，但又对食品安全信息的发布进行了更多的管控。对此，食品安全法专家高秦伟指出：没必要作出如此规定。如果一些单位与个人违法发布，依照相关法律追究就可以了。《食品安全法》的重点在于政府的食品安全信息公开，只要政府做好了，谣言就不攻自破。关键还是在于政府食品安全信息公开要及时。
明确追究明知故犯从业人员的刑事责任。《食品安全法》第98条规定了违反食品安全法应承担的刑事责任，但不涉及具体的罪名内容。对相关刑事责任的追究，必须结合刑法及相关司法解释的规定进行。为了贯彻落实《食品安全法》，2011年《刑法修正案(八)》对生产销售不符合安全标准的食品罪、生产销售有毒、有害食品罪等犯罪的认定标准、量刑幅度等进行了修订。这些犯罪的主体可以是个人也可以是单位。而对于各类单位犯罪，法律规定的是追究“直接负责的主管人员”和“其他直接责任人员”的责任。对“其他直接责任人员”的认定较为复杂，但司法实践的通常理解和做法是，对于受单位领导指派或奉命而参与实施了一定犯罪行为的人员，一般不作为直接责任人员追究刑事责任。这种理解与做法适用于我国当前的食品领域就非常容易出现负面效果，使得非法添加或者违反食品安全标准生产的行为得不到有效遏制。许多生产一线的从业人员明知生产食品不符合食品安全标准、甚至有毒有害，但仍然不管不顾，甚至戏称“反正吃不死人”或“反正我是不吃的”。虽然其基于劳动关系或雇佣关系处于受支配地位，这些直接从业人员实际起的作用并不小。对此，有必要参照《公务员法》第五十四条关于“公务员执行明显违法的决定或者命令的，应当依法承担相应的责任”的规定精神，对于虽然有领导或主管授意、但本人明知不可为而为之的食品生产一线从业人员，仍然要按共同犯罪追究刑事责任。至于量刑可以轻于“直接负责的主管人员”。
同时，要赋予从业人员拒绝从事有违食品安全生产经营行为的合法权利，对于有证据证明行使过拒绝权的，可以免予从业人员刑事处分。
当然，提出这一建议的同时，我们也必须正视食品行业从业人员素质不高的现实。与其他行业相比，食品行业从业人员素质相对较低。据统计，我国从事农产品生产的人中，文盲和小学文化程度者约占40%;食品工业和餐饮从业人员中，85%以上是受教育水平相对较低的进城务工人员。从业人员缺乏法律意识和专业技能，也加大了违法违规的概率。因此，我们不能“不教而诛”，必须将对从业人员的法律知识培训与专业技能培训提高到同等重要的地位。
随着国家治理现代化列入全面深化改革总目标的重要内容，食品安全法治的现代化也必然地提到议事日程，成为实现国家治理现代化的重要突破口。同样令人欢欣鼓舞的是，习近平8月18日主持召开中央全面深化改革领导小组第四次会议强调要“引导广大干部群众共同为改革想招、一起为改革发力。”
我们也注意到，有些热心食品安全治理的人士以实际行动响应这一号召，参与发起了“福喜事件与中国食品安全难题破解之道”学术研讨活动。许多人士从多角度提出了对策建议。此次《食品安全法》修改，如果能够贯彻落实好习近平同志的讲话精神，真正集思广益，切实体现社会共治理念，则食品安全治理的“天问”或许会有令人满意的答案。
让我们拭目以待!
2014年8月29日
中国法学会食品安全法治研究中心副主任 王伟国博士