一、问题、进路与材料
在当代中国司法实践中,法院院长无疑居于法院内部权力金字塔结构顶端,对司法运行颇具影响。因此,关注并研究法院院长尤其是其角色定位具有重要意义。本文拟从实证视角切入,以“角色—功能”为主线,挖掘实践中法院院长究竟扮演何种角色、发挥怎样的功能,进而揭示与之共生的制度语境。
文本层面,当代中国法院院长承担着“法律家” 、“管理家”与“政治家”的多元角色期待。实践中法院院长的角色扮演是不是完美地与之契合,尤其是为学界所强调的法律家角色是否如此重要,以至它应居于首位?这值得进一步研究。为核实中国法院院长的角色,作者带领课题组在S省高级法院及A、B、C三个中级人民法院及其下辖的a1、a2、b、c1、c2五个基层人民法院进行了跟踪调研。同时,笔者尽量将其它其他已公开发表或披露的文献资料与信息进行对照,以增强论证和结论的说服力
二、当代中国法院院长的多元角色:基于实证的初步考察
课题组首先对法官、律师及公众做了整体性的问卷调查。其中,管理家与政治家是受访者对法院院长最为重要的角色期待,并构成他们认知体系中法院院长的核心角色及能力,而法律家角色则强调不多。
(一)管理家:当代中国法院院长的核心角色
在当代中国法院院长的多元角色中,管理家处于核心地位,这包括“审判管理角色”和“司法政务管理角色”。首先,我国宪法只为法院独立提供明文保障,这为法院院长的审判管理活动提供了较西方更大的制度空间。由于法院内部自副院长以下大都将时间、精力投入到个案处理与管理中,宏观上对审判业务活动进行整体管理的职能即被配置给作为法院“一把手”的院长。实践证明,法院院长往往会在审判管理方面做些文章。尤其是自2011年审判管理成为实践热点后,院长在审判管理方面的管理家角色的扮演得到进一步加强。
其次,关于司法政务管理,其核心工作包括法院组织内部优化人、财、物等资源的配置,以及为争取或维护法院利益与法官利益而对外进行协调。其中,受访者对法院院长能否“用好人”往往十分看重;同时,法官激励对法院院长角色扮演提出的要求,同样也屡为受访者所提及。与内部管理密切相关,受访者也认为为法院与法官争取各种利益而对外进行协调是院长工作的重要内容。由于涉及干警的切身利益,这些活动琐碎、繁杂且具体,院长必须要花费大量时间用于此,因此,具备较强的行政管理及协调能力自然成为作为管理家的院长必须具备的“本事”。
(二)政治家:变革时代背景下法院院长的重要角色
在当代中国社会转型的背景下,法院院长政治家角色的扮演成为司法与政治、司法与社会互动中不可或缺的重要内容。根据受访者的反馈,扮演政治家角色以及是否具备与之相匹配的卓越的对外沟通、协调等能力似乎是目前衡量院长是否称职的极为重要的标准。从这一点来看,那些具有长期“官场”经历的行政首长们担任法院院长无疑要比资深的职业法官更具优势。这在高级人民法院院长群体中表现最为明显。从2008年、2013年两个年份31位高级人民法院院长的履历中可见,仅有13人(占42%)、10人(占32%)曾有担任过助理审判员或审判员的经历。除此之外的其他院长几乎都是一进法院即担任院领导。按中国党政干部的任用惯例,这往往是“其他它部门”的领导干部,其间可能积累的法律职业素养自然相当有限。
此外,随着经济社会的持续发展,尤其是网络等新兴传媒的兴起,法院院长在积极与党政部门沟通协调的同时,还不得不面对日益复杂的网络舆情或者社会舆情,与公众和传媒等新兴社会力量的沟通、协调正在成为法院院长逐步凸显的一项重要职能。
(三)法律家:学界倡导但实践并未特别重视的角色
法律家角色主要强调法院院长在法律专业素养上的卓越表现。最高人民法院规定院长必须亲自办理一些疑难、复杂、重大案件或新类型案件等棘手案件,并要求院长办理案件应发挥示范作用。由此而言,法院院长不仅应是一名法律人,更应是一名卓越的法律人(法律家)。这也是中国近十年来学界倡导及司法改革的重要诉求。在基层人民法院,越来越多的院长开始出自司法系统。比如2013年A、B、C市共39位基层人民法院院长中有31人(占80%)系出自法院及检察院,而且这31位院长均具有10年以上的司法工作时间。中级人民法院院长似乎也呈现相同趋势,如2000年以后B、C中院先后产生的四任院长均来自司法系统。
不过,据此就判定法院院长扮演法律家角色的特别强调却稍显武断。基于传统的政法理念,实践中对法律工作的理解甚为宽泛。而且,即便出自法院系统的院长,其中也有不少是长期在办公室、政治部这些事务或政工部门工作,甚至自进入法院伊始就未曾任职于审判部门。笔者选取S省、G省中级人民法院院长所做的分析可印证。S省、G省2013年各20位中级人民法院院长中有30%来自非司法机关。此外,S省有4位、G省有2位中院中级人民法院院长来自办公室及政治部,未有任职审判部门经历。
需要指出,实践中还有一个现象值得注意:级别越低的法院对院长法律家角色更看重,而级别越高的法院(中院、高院)则更可能重视不多。笔者统计发现,在基层人民法院中,职业法官出身的院长比例在80%左右;在中级人民法院,具有法、检工作经历的院长比例则下降到70%左右。在高级人民法院,法院院长法律专业素养的色彩相对更为淡化,2013年在任的全国31个高级人民法院院长中,接近半数的人(43%)是在半辈子甚至大半辈子都没有接触过司法专业工作的情况下,转眼间就从一个司法外行变成了一名大法官。
三、当代中国法院院长的角色定位:基于语境的深度阐释
考察域外尤其是英美国家不难发现,现代法院对首席法官/院长的角色期待中尤为强调卓越法律人(法律家),正是基于此,首席法官/院长通常从资深法律人中选任。与域外法治国家相比,中国法院院长政治家与管理家角色的扮演远甚于法律家。究竟是哪些因素塑造了中国法院院长的这一独特角色?该问题需要放在宏大的政治背景与组织环境中加以观察才能有所得。
(一)法院在政治架构中的从属地位
当前中国对法院院长沟通协调能力及角色扮演的现状与法院在中国特定政治权力结构中的地位密不可分。当代中国社会的整合机制以党政部门为核心,司法部门只是党政社会治理链条中的一环。由于对外部资源的依赖性与其自主性成反比,法院在编制、财政等核心资源上严重依赖党政部门,其逻辑结果往往是对代表法院与党政部门“打交道”的院长应当具备的卓越的沟通协调能力。对组织部门而言,院长们的首要身份还是党的领导干部、是法院的“当家人”,而非司法机关的“首席法官”。这使得相当一部分法院院长是由党委“根据组织需要和安排”从其他国家机关调入。
在很长一段时间里,中国的法院一直连同公安、检察机关被认为是无产阶级专政的“刀把子”。即便是当下,法院同样需要服务于党政部门的“中心工作”,需要具备明确的“大局意识”。在这种工具化司法理念支配下,对中国法院院长的选拔一直都以“如何保障党对法院工作的绝对领导”为根本指导思想,而法院院长也要求对党委保持绝对政治忠诚。这事实上形成了一种一体化的党政领导干部管理模式和对法院院长思想政治素质的要求。在法院院长的任用上,党委组织部门往往倾向于派遣其信得过的思想政治素质过硬的人选来主持法院的工作。在党政领导看来,保证政治上的可靠性,可能远比职业化更重要。
(二)法院组织规模的迅速扩张
自改革开放以来,法院系统的组织规模急速扩张,这使得法院内部结构发生了很大变化。首先,法院在内部管理上的功能分化,内设的庭、处、室自1979年以来不断增加。此外,由于中国法院在司法行政事务与审判职能间不存在制度性分离,在业务庭室倍增的同时,相应支撑性的司法行政工作亦随之增加。其次,法院内部的人员分类、分层、分级管理日益复杂化。为解决人员编制激增产生的管理需求,在法院内部出现日益细密的层级分等。其结果是,法院内部出现难以逆转的科层化趋势,并由此衍生了对居于法院科层金字塔顶端的院长能力及角色扮演的特别期待。
在不断膨胀的组织规模和不断延伸的科层链条中,居于顶端的院长必然会面临大量管理问题。这些问题错综复杂,相应地对院长驾驭、管理整个法院组织体系的能力提出了更高要求。法院组织规模日益庞大化、复杂化的背景下,法院院长必须具备卓越的行政管理能力,方可统筹兼顾,实现既定的组织目标。在实践中,也正是妥善处理此类事项的行政管理能力(管理家角色)构成了各方对法院院长的实质期待。
(三)中国式法院管理模式
经过长期实践探索、调整和总结,中国法院已逐步形成了一套较稳定的以“中国式科层制”为特色的,“多主体、层级化、复合式”的审判业务运行机制和管理体制。这样一个科层化的管控体系大大提升了中国法院常规审判业务活动的理性化水平,从而使得法院院长无论是参与合议庭还是通过主持审判委员会对个案进行深度介入和监控的必要性大为降低,对法院院长法律专业水平的要求亦随之下降。
总体上,在当代中国法院内部的法官群体中,从助理审判员到分管副院长已不同程度地逐步走向专业化、职业化。由审判员、助理审判员组成的业务型普通法官和由副庭长、庭长、副院长组成的业务型领导法官共同组成的中国式的科层管理模式基本上可以满足案件裁判质量控制的要求。在此背景下,对院长作为法律家参加合议庭或者审判委员会的制度需求并不强烈,甚至极端地说并不特别需要。这使得法院院长可以超然于个案裁判,专注于承担对法院总体运行而言更加重要的事务。进一步而言,中国法院内部特殊的管控审判事务的机制在很大程度上已经决定了法院院长没有必要一定是“一流的法律家”。
结 语
本文无意对中国法院院长多元角色的实际定位进行价值解构,但有一点必须强调,院长的多元角色在互相支撑的同时也可能导致因角色超载而引发角色冲突。在司法职能日益重要的当下,在法院院长事实上主导法院运作的背景下,法院院长内心深处可能因角色冲突与角色超载所产生的困顿,无疑值得我们高度重视。
客观而言,当下法院院长扮演好管理家与政治家的角色对法院的运转可能更为重要。至于未来其角色定位是否会发生变化,尤其是是否会凸现法律家角色的重要性,让法院院长真正成为一个“法律人”,笔者不敢妄下断言。未来院长重点角色的定位究竟如何取决于若干因素:一是司法部门今后在政治架构中的地位变动。二是目前法院院长在履行职责方面的实际效果。最后,当下的格局是否具有合理性,不应绝对地以某一理念来评判,尤其不能简单以理想化的法治理念来评价。是否需要改变以及如何改变中国法院院长的角色定位,取决于国情与院情,个中变革恐怕还有相当一段路要走。
文摘来源:《中国法学》2014年第1期
