【内容摘要】　防止民营企业家因经济纠纷被入罪，学界和最高司法机关主要关注的是如何从刑法、民法等实体法角度区分经济纠纷与刑事犯罪，刑诉学者则是从侦查、起诉和审判的角度探讨如何防止民营企业家被错捕、错诉、错判及如何通过再审程序平反冤假错案。民营企业家被错误定罪的源头在于公安机关将经济纠纷予以刑事立案，其主观动因有：对民刑交叉案件认识上的模糊性和片面性、简单适用“先刑后民”原则、机械司法。原因在于公安机关享有太大的立案裁量权和立案侦查管辖权、实践操作上的漏洞及检察机关监督手段和权能相对弱化。对于涉民营企业家案件一般应采取“先民后刑”处理；联通公安机关与检察机关的办案网络平台，使检察机关能够及时、全面了解公安机关刑事立案信息；规范检察机关的提前介入，健全对公安机关立案和侦查的同步监督机制；规范公安机关的立案裁量权，堵塞操作上的漏洞；赋予当事人尤其是犯罪嫌疑人一方的刑事立案异议权。

【关键词】　刑事立案　裁量权　管辖权　同步监督　管辖异议权

2018年11月1日，习近平总书记在“民营企业座谈会上的讲话”中指出：“对一些民营企业历史上曾有过的不规范行为，要以发展的眼光看问题，按照罪刑法定、疑罪从无原则处理。”总书记同时还强调，要平反一批侵害企业产权的冤假错案，保障民营企业家的人身权和财产权。事实上，一直以来，尤其是党的十八大以后，党中央、国务院、最高人民法院、最高人民检察院颁布了系列保护民营企业经营权和财产权的政策及司法解释，各级法院也通过再审程序宣判了200多名被错误定罪民营企业家无罪，如张文中、顾雏军、赵明利等系列案件。最高人民法院、最高人民检察院结合上述再审实践出台了一些指导性案例，以区分民营企业经济纠纷与刑事犯罪之间的界限，防止民营企业家被错误追诉。

目前法学界及最高司法机关主要关注的是如何从刑法、民法等实体法角度区分民营企业的经济纠纷和刑事犯罪，个别刑诉学者虽然对此也进行了探讨，但主要立足于民营企业的刑事合规；如何在侦查、起诉和审判阶段解决民营企业家被错捕、错诉、错判；如何通过再审平反冤假错案。事实上，公安机关的立案程序是刑事诉讼的起始阶段，因为“只有正式立案后，刑事诉讼的程序才正式启动，才可以进行后续的诉讼程序”。因此，有学者指出：“刑事立案环节是企业家面临刑事风险的开始。”

若考察《中华人民共和国刑事诉讼法》（以下简称《刑事诉讼法》）、《公安机关办理刑事案件程序规定》（以下简称《公安机关刑事案件规定》）、《公安机关办理行政案件程序规定》（以下简称《公安机关行政案件规定》）、《公安部关于改革完善受案立案制度的意见》（以下简称《立案受案意见》）、《关于刑事立案监督有关问题的规定（试行）》（以下简称《刑事立案监督规定》）、《人民检察院刑事诉讼规则》（以下简称《检察院刑事诉讼规则》）、《关于办理非法集资刑事案件适用法律若干问题的意见》（以下简称《非法集资意见》）、《最高人民检察院、公安部关于办理经济犯罪案件若干问题的规定》（以下简称《公安机关经济犯罪案件规定》），可以看出，针对民营企业的经济纠纷与刑事犯罪，公安机关享有较大的立案裁量权与立案管辖权，且缺乏有效的审查与监督机制。涉民营企业家案件往往是民刑交叉，大多还是涉众型，案情重大、复杂、疑难，公安机关认识上的模糊性与片面性、机械适用“先刑后民”原则等，导致公安机关及个别公安人员容易将民营企业的经济纠纷予以刑事立案。

有鉴于此，本文拟提出适当调整“先刑后民”原则、完善检察机关的提前介入与立案监督同步机制、规范公安机关的立案裁量权与立案管辖权等系列举措，从源头上防止民营企业家被错误立案。

一、公安机关对民营企业经济纠纷
刑事立案的主观动因
在司法实践中，一旦公安机关予以刑事立案，则基本上意味着犯罪嫌疑人、被告人会被定罪。要规范对民营企业家刑事立案的制度设置，首先应该探讨公安机关将涉民营企业经济纠纷刑事立案的主观动因及其制度依据。

（一）民营企业的经济纠纷，基本上属于民刑交叉案件，在理论上、实践中有很大争议

民营企业家被定罪的案件大多属于民刑交叉案件。如何正确处理民刑交叉案件，一直是困扰法学界和司法实践部门的难题。在2015年12月1日至2016年11月30日这一年度内，破坏社会主义市场经济秩序罪占总数的58.7%，其中非法吸收公众存款罪232起，排第一位；金融诈骗（贷款诈骗、集资诈骗、票据诈骗、信用卡诈骗）、扰乱市场秩序罪（非法经营罪、合同诈骗罪、串通投标罪）占大多数。

这类案件的普遍特点是案情复杂、认定事实和适用法律存在疑难，有的还是涉众型，往往经过一审、二审甚至再审，在认定事实与适用法律上依然存在较大争议。吴英集资诈骗案受到普遍质疑的主要原因是，吴英的行为究竟属于集资诈骗罪、非法吸收公众存款罪还是民间借贷，难有定论。刑法学界的绝大多数学者均认为吴英不符合集资诈骗罪和非法吸收公众存款罪的构成要件，属于民间借贷。其理由之一是，集资诈骗罪与杀人、抢劫等犯罪行为不同，欺诈总是与民事活动、经济纠纷交织在一起，“一个存在一定风险但是富有活力的经济社会，比起一个风险较小但是缺乏活力的经济社会，更符合人类的福利需求”。因此，“在商业买卖方面，历来，尽量是避免适用诈骗罪”。在吴英集资诈骗案中，非法集资行为并不是针对社会不特定多人，贷款人只有11人，均是对吴英较为熟悉的亲友，其中7人被判处非法吸收公众存款罪。作为专业的高利贷者，对年息100%甚至是400%的高风险非常了解，他们之所以敢把资金借贷给吴英，显然是对风险与回报之间的关系进行了仔细评估。金融本来就是一个高风险、高回报的投机领域，对此，有学者甚至指出，“投机要追求高利，也因而承担高风险，这个价值上的取舍，刑法管得着吗？”最近，最高人民法院的有关专家也与学界的共识达成了一致：针对特定对象或者少数人的“民间借贷”，因不符合非法吸收公众存款罪的犯罪构成要件，即使涉案数额较大，也不以犯罪论处。

由于民营企业家被定罪的案件大多属于重大、复杂、疑难，在受案之初，往往只是基于受害人的单方控告，这种认识上的模糊性和片面性使得公安机关容易将民营企业的经济纠纷作为刑事犯罪予以立案。

（二）民营企业的经济纠纷往往是涉众型，海量纠纷中既有合法的民间借贷也有刑事不法，且涉案金额巨大，受害人众多，公安机关难以将所有案情一一厘清

目前，民营企业的经济纠纷呈现高发态势，这类纠纷往往是涉众型，涉案金额巨大，受害人众多。仅以非法吸收公众存款、集资诈骗案为例，2013年1月至2015年6月，北京市检察机关共依法审查起诉非法吸收公众存款和集资诈骗犯罪案件141件506人，涉案金额总计折合人民币159.54亿余元，涉及投资人73 693余人。这类案件不但受害人众多，而且加害人往往又是受害人，涉案金额巨大，多数资金的返还比例在10%～30%左右，这也是此类案件经常出现集体上访的重要原因。另外，这类案件不但涉案金额巨大，受害人众多，而且不同涉案人员之间的案情也呈现较大差异。如涉众型非法融资是由众多的借贷关系形成的集合，其中既有合法的民间借贷，也有非法集资情形。由于涉案人数众多，公安机关在受案之初，无法将这些海量的借贷关系一一予以厘清，分辨出每一笔究竟属于合法民间借贷还是非法集资。

这些涉案被害人最关注的是自己的资金能否足额返还及集资者是否会被绳之以法，“处置此类案件不单是一个追究被告人刑事责任的问题，更多的是一个如何挽回被害人经济损失、维护社会稳定的问题”。如果对这类涉众型集资纠纷作为刑事案件立案，并将相关责任人员一律采取刑事强制措施，既有利于追回涉案财产，也可以给众多涉案被害人一个好的说法，这样从法理上也有一定的依据，往往可以避免群体性事件的发生。

（三）部分公安机关机械司法，未能准确把握保护民营企业经营权和财产权的刑事司法政策

机械司法是指公安司法机关在刑事诉讼过程中，对法律条文采取机械和僵化理解与适用，重形式轻实质、重行为轻后果，不注意法律效果和社会效果的统一。机械司法是刑事司法实践中由来已久的问题。党中央、国务院三令五申：对民营企业进行刑事追究，要贯彻宽严相济的刑事政策，当宽则宽，严格遵循疑罪从无、罪刑法定、证据裁判与不溯及既往原则。事实上，民营企业家所涉嫌的犯罪，往往既有历史也有现实成因，如多数民营企业因难以通过正当途径从四大国有银行贷款，不得已在申请贷款时填写了一些不实的材料。主观上既没有骗取银行贷款的故意，客观上事后也偿还了该笔款项。对于这类行为，2010年5月《最高人民检察院、公安部关于公安机关管辖的刑事案件立案追诉标准的规定（二）》第27条明确指出：凡以欺骗手段取得贷款数额在一百万元以上的，公安机关应当立案追诉。实践中，公安机关对于民营企业家只要骗贷超过一百万的，都是作为刑事案件立案。在笔者看来，这也属于一种机械司法现象。因为银行对民营企业贷款最为关注的是抵押及贷款本息到期能否足额偿还。很显然，从立法的原意来看，骗取贷款罪应该属于结果犯（贷款流失）而不是行为犯（申报不实即定罪）。但是上述司法解释使得公安机关的机械司法有了充足依据。实践中，最高人民法院也意识到对骗取贷款罪的定罪和量刑应该以结果犯来予以对待。例如刘汉案在二审和最高人民法院核准时，对原指控的多达50亿左右的骗取贷款事实只认定了人民币4.52亿，美元1.2亿，并将罚金由三亿减为一亿。

总之，公安机关简单的机械司法容易导致太多的民营企业家被定罪和量刑，即“在可罪可不罪的案件中以犯罪论处，在可罚可不罚的案件中以刑罚处置”，这既与中央一直以来为民营企业家提供更好的人身权和财产权保护的政策相违背，也难以实现法律效果与社会效果的统一。

二、公安机关违规对民营企业家
刑事立案的制度成因
（一）对于涉民营企业的经济纠纷与违法犯罪活动，公安机关享有较大的立案裁量权

《刑事诉讼法》第112条规定的立案条件是：“认为有犯罪事实需要追究刑事责任的时候，应当立案；认为没有犯罪事实，或者犯罪事实显著轻微，不需要追究刑事责任的时候，不予立案，并且将不立案的原因通知控告人。”从该条规定来看，公安机关的刑事立案条件是较为苛刻的，因为在立案时就必须清楚犯罪构成的诸要件，还必须确定犯罪嫌疑人是否达到刑事责任年龄等免责事由。很显然，在立案之时，即要求对案情作出以上预判是很难的，这样一来，在是否达到立案条件的问题上，必须赋予公安人员较大自由裁量权，如《公安机关行政案件程序规定》第65条规定：“对发现或者受理的案件暂时无法确定为刑事案件或者行政案件的，可以依照行政案件的程序办理。”该条规定中的“可以”意味着也可以作为刑事案件立案。

对民营企业的行政违法与刑事犯罪，公安机关的裁量权更大。因为民营企业的上述行为大多属于民刑交叉。对于此类行为是否构成犯罪，我国刑法学界一直采取“质量差异理论”，行政违法行为必须达到“严重的社会危害性”才能构成犯罪，而“‘严重的社会危害性’属于主观裁量权极大的范畴，由公安人员独立判断，而‘严重的社会危害性’这一标准既不明确，也不具体，结果会导致诸多行政违法行为被认定为犯罪”。仍以民营企业的非法集资案件为例予以说明，非法集资既有合法的民间借贷，也有不受法律保护的高额利息融资及利用合法的形式掩盖的非法集资行为，这几类行为交织在一起，公安人员在受案之初既很难一一厘清上述所有行为的性质，也更不容易判断上述行为是否达到“严重的社会危害性”的程度。这样只能委诸公安人员自由裁量，但若公安人员“缺乏充分执法必然引起目标选择上的自由裁量权，这种自由裁量权的行使，只可能是专断的”。

总之，党中央再三强调要加强对民营企业经营权与财产权保护，对于涉民营企业案件，公安机关应该从有利于保护民营企业家的角度出发，不要轻易作为刑事案件予以立案。因为“这些都在司法裁量权范围，并不违法。但这样做，不论是对案件本身处理，对民营企业和民营企业家保护，还是对社会稳定维护，都有非常重要的意义”。但是，由于立法、司法解释以及立案实践中提供了较大裁量空间，这样就为公安机关和个别公安人员不当行使自由裁量权提供了方便，而“滥用执行自由裁量权的最大的危险就在此处：公报私仇、提供敲诈勒索的可能、给可以有不同处理的行为贴上越轨或不受欢迎的标签”。

（二）关于涉民营企业纠纷，《公安机关刑事案件规定》《公安机关经济犯罪案件规定》等司法解释中赋予了过多的公安机关享有立案管辖权

《刑事诉讼法》中没有对公安机关立案管辖权作出规定，该法第25条规定刑事案件以犯罪地人民法院管辖为主、被告人居住地人民法院管辖为辅。司法解释中对公安机关的立案管辖以审判管辖为对标：以犯罪地公安机关管辖为主、犯罪嫌疑人居住地管辖为辅。对此，虽然有学者认为：“刑事诉讼各阶段顺序推进，以后行的审判阶段管辖权‘逆推’约束在后的立案、侦查和审判阶段的‘管辖权’，不符合诉讼规律。”且“由于立法依据不足，而且程序环节在先，侦查机关在管辖上先行确定，难免有时会被司法机关认定是‘越俎代庖’。因此，侦查管辖虽然可以自行运行，但与司法对接可能发生错误”。但是在《公安机关刑事案件规定》《公安机关经济犯罪案件规定》中，对立案管辖进行了具体化。考察上述规定的内容，可以看出，几乎所有与犯罪行为及嫌疑人有关联的公安机关均可以立案侦查。

首先，《公安机关刑事案件规定》对犯罪地的解释极为宽泛，几乎所有与犯罪行为有牵连的公安机关均享有管辖权。该规定第15条指出：“犯罪地包括犯罪行为发生地和犯罪结果发生地。犯罪行为发生地，包括犯罪行为的实施地以及预备地、开始地、途径地、结束地等与犯罪行为有关的地点；犯罪行为有连续、持续或者继续状态的，犯罪行为连续、持续或者继续实施的地方都属于犯罪行为发生地。犯罪结果发生地，包括犯罪对象被侵害地、犯罪所得实际取得地、藏匿地、转移地、使用地、销售地。居住地包括户籍所在地、经常居住地。经常居住地是指公民离开户籍所在地最后连续居住一年以上的地方。”从该条规定可以看出，“犯罪地”所包含的范围极为广泛，基本上只要与犯罪有牵连的地方皆为犯罪地，这些地方的公安机关均对案件享有立案管辖权。

其次，《公安机关经济犯罪案件规定》与“以犯罪地为主、居住地为辅”的立案管辖原则存在冲突。其一，《公安机关经济犯罪案件规定》将“犯罪地”与“居住地”置于同等位置。该规定第八条指出：“单位涉嫌经济犯罪的，由犯罪地或者所在地公安机关管辖。所在地是指单位登记的住所地。主要营业地或者主要办事机构所在地与登记的住所地不一致的，主要营业地或者主要办事机构所在地为其所在地。”对于民营企业而言，“所在地”相当于自然人的居住地。因此，该条规定实质上是将“犯罪地”等同于“所在地”（类似于犯罪嫌疑人的居住地）；其二，将“犯罪嫌疑人工作单位所在地”优先于“犯罪地”。《公安机关经济犯罪案件规定》第9条指出：“非国家工作人员利用职务上的便利实施经济犯罪的，由犯罪嫌疑人工作单位所在地公安机关管辖。如果由犯罪行为实施地或者犯罪嫌疑人居住地的公安机关管辖更为适宜的，也可以由犯罪行为实施地或者犯罪嫌疑人居住地的公安机关管辖。”很显然，该条规定实质上是违背了“以犯罪地为主、居住地为辅”的原则，将居住地置于犯罪地管辖优先的位置。

再次，“更为适宜”是过于模糊的弹性条款，容易成为各个公安机关争揽或者推诿管辖的理由。《公安机关刑事案件程序规定》第15条、《公安机关经济犯罪案件规定》第9条均规定：如果由犯罪嫌疑人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由犯罪嫌疑人居住地公安机关管辖。但是对何种情形属于“更为适宜”，立法和司法解释中均没有作出明确限定。这样一来，“更为适宜”就容易异化成为一些公安机关争揽管辖权的理由。

最后，涉民营企业的经济纠纷往往是跨区域、涉众型，相关司法解释赋予了各地公安机关同时享有立案管辖权。民营企业的经济纠纷往往是跨区域、涉众型案件，如果其中有些行为可能构成犯罪，司法解释要求各地公安机关同时进行立案，只不过由主要犯罪地作为案件主办地。例如2019年1月30日最高人民法院、最高人民检察院、公安部联合颁布的《关于办理非法集资刑事案件若干问题的意见》（以下简称《办理非法集资若干意见》）第7条规定：“办理跨区域非法集资刑事案件，如果多个公安机关都有权立案侦查的，一般由主要犯罪地公安机关作为案件主办地，对主要犯罪嫌疑人立案侦查和移送审查起诉；由其他犯罪地公安机关作为案件分办地，根据案件具体情况，对本地区犯罪嫌疑人立案侦查和移送审查起诉。”该规定容易导致一些公安机关跨区域查封、扣押和冻结民营企业的财产和羁押犯罪嫌疑人，造成这种现象的主要原因是不宜规定对这类案件采取分案侦查，而应该由主要犯罪地公安机关侦查，其他犯罪地公安机关予以协助。

总之，鉴于《刑事诉讼法》和司法解释中对涉民营企业的经济纠纷赋予了太多公安机关享有立案管辖权，而“由于多数的职务犯罪案件、经济犯罪案件的管辖既有名又有利，因此交给谁办既体现上级信任，又有其他利益伴随”。因此，对于有些公安机关而言，基于利益寻租、追缴财产及维稳等动机，在立案管辖裁量权的范围之内就可能争揽上述案件。

（三）“先刑后民”原则使公安机关将民营企业的经济纠纷作为刑事案件立案成为思维惯性

对于刑民交叉案件，司法解释中要求按照“先刑后民”原则处理。1985年最高人民法院、最高人民检察院、公安部颁布的《关于及时查处在经济纠纷案件中发现的经济犯罪的通知》中就已经确立了“先刑后民”原则，此后几乎所有“两高”颁布的处理民刑交叉案件的司法解释中，均规定了“先刑后民”原则。2019年7月3日最高人民法院刘贵祥专委在全国法院民商事审判工作会议上也明确指出：“刑民交叉案件的一个基本原则是：刑事案件涉及‘同一事实’的，原则上应通过刑事诉讼方式解决。”即将一直以来的“同一法律事实”调整为“同一事实”，但不论是“同一法律事实”还是“同一事实”，公安机关在受案之初往往难以认定，甚至实践中有些代表性案例经过一审、二审以及再审，对于“同一事实”和“同一法律事实”的认定，法院系统及学界仍然存在重大分歧，典型的如梅振娇诉李红玲等借款合同纠纷案（该案最高法的再审判决认定是涉众型犯罪，按照“先刑后民”处理）。

由于“先刑后民”是处理刑民交叉案件的原则，对于涉民营企业的经济纠纷则更是如此。如非法集资案件是目前民营企业高发类经济纠纷，对于此类案件的处理，《非法集资意见》第7条中明确规定：应该适用“先刑后民”原则。这样一来，公安机关无论基于不同的主观动机，希望借助刑事立案插手民营企业的经济纠纷就有了司法解释的依据，这样就会“本来可以用民商法、经济法、行政法能够解决的那些所谓刑民交叉类的案件，被有意地拔高到先用刑事手段甚至只能用刑事手段加以解决问题的高度就变得顺理成章了”。

（四）检察机关的监督手段和权能相对弱化

近年来，最高人民检察院和公安部制定了系列司法解释，以强化对公安机关违规立案的检察监督。但是公安机关借助刑事立案插手民营企业的经济纠纷现象还是很严重的。如有学者统计了2015—2017年某省检察院监督公安机关违规立案的数量为1 184件，其中1 102件公安机关事后作了撤案处理，占比达93.1%。导致上述现象的主要原因之一是，检察机关对公安机关违规立案的监督手段和权能相对弱化。

首先，司法解释缺乏上位法依据。1996年修改的《刑事诉讼法》增设了检察机关对公安机关的立案监督权（2012年、2018年《刑事诉讼法》对该款予以保留），但只规定了检察机关对该立案而不立案的监督，以解决实践中大量存在的所谓被害人“告状难”问题。这样一来，虽然司法解释中赋予了检察机关对公安机关违规立案的监督权，但是处于上位法的《刑事诉讼法》却没有规定，从法律位阶的层级效力这个角度看，检察院似乎就不应该享有对公安机关违规立案的监督权，这样显然不利于检察院充分发挥监督公安机关违规立案的效能。

其次，检察监督信息来源单一、滞后和片面。目前，检察机关对于公安机关立案监督的信息来源主要是来自两个方面：公安机关移送审查批捕和审查起诉以及被刑事立案的犯罪嫌疑人。这样的弊端可体现在三个方面：其一，信息来源单一。公安机关移送审查批捕和审查起诉的材料不可避免地多是有利于追诉犯罪嫌疑人的信息，可能难以全面反映案情。犯罪嫌疑人大多法律意识淡薄，尤其难以区分经济纠纷与犯罪之间的界限，提出申诉的概率相对较小。实证数据也可印证这一点，从检察机关监督公安机关不应当立案而立案的线索来源中，当事人通过申诉渠道的只占3.7%。其二，信息滞后。上述两种信息均产生自公安机关已经立案，且往往是在对犯罪嫌疑人采取刑事强制措施之后。司法解释中也没有赋予检察机关及时查阅公安机关立案材料和被刑事拘留犯罪嫌疑人案卷的权利。其三，信息来源片面。实践中，特别是一些公安机关通过刑事立案插手民营企业经济纠纷的案件中，这些公安人员明知无法将此类案件作为刑事犯罪进行侦查，因此既不申请批捕，也不移送审查起诉，而是往往采取保候审、撤案处理或者转换为行政执法案件结案。

最后，检察机关监督的时机和手段存在缺陷。其一，监督时机。2019年修订的《检察院刑事诉讼规则》第559条规定，检察院负责控告和申诉部门受理对公安机关应当立案而不立案或者不应当立案而立案的控告和申诉，应当根据事实、法律进行审查。认为需要公安机关说明不立案或者立案理由的，应当及时将案件移送负责捕诉的部门办理。这就意味着对控告和申诉违规立案的材料，首先由检察院的控告和申诉部门进行实质性审查，确实存在问题的，再由捕诉部门审查后才作出决定。由于这类案件均是民刑交叉类案件，案情难以在短时间作出判断，同时一些有利于犯罪嫌疑人一方的证据也可能因为时过境迁而难以取证，这样就会丧失监督时机。从近年来实证数据反映的情况来看，检察院在办案过程中发现上述违规立案的线索呈现逐年下降的趋势，这从一个侧面表明在侦查监督中发现立案监督线索难度越来越大。其二，监督手段相对乏力。《检察院刑事诉讼规则》第556条至第566条中专门规定了检察院立案监督的程序及其手段，但是总体而言，其手段相对乏力。因为对于违规立案的案件，虽然检察机关可以通知公安机关撤案，但是否撤案，对公安机关没有强制力，检察机关只能发出纠正违法通知书，若公安机关还是不撤销案件，检察机关只得报上一级人民检察院协商同级公安机关处理。同时，公安机关还可以申请复议和复核。因此，缺乏强制力和及时性约束的检察监督势必会影响监督的效果。

三、规范对民营企业家刑事立案的
制度构想
要规范对民营企业家刑事立案的制度，既应紧扣民营企业家刑事犯罪与经济纠纷的自身特点，也要结合公安机关将涉民营企业经济纠纷刑事立案的主观动机、制度成因及操作上的漏洞，因为“只有将刑法与刑事诉讼法立法密切联系起来，树立整体意识，立法才不会犯两者衔接不畅的错误，才能减少冲突，实现系统性的配合”。下文中，以涉民营企业经济纠纷的共性为立足点，从规范公安机关的立案裁量权、调整“先刑后民”原则、健全检察机关的立案同步监督和提前介入机制、限定公安机关对于涉民营企业经济纠纷的立案管辖权、赋予当事人尤其是犯罪嫌疑人一方立案管辖异议权等方面，针对性地提出规范对民营企业家刑事立案的制度设置。

（一）规范公安机关的立案裁量权，堵塞操作上的漏洞

无论是基于何种主观动因，公安机关将涉民营企业经济纠纷作为刑事案件予以立案，过大的立案裁量权都是导致这一现象的首要原因。因此，应该规范公安机关的立案裁量权。对此，可从以下两个方面着手：其一，从操作层面进一步规范公安机关内部的立案程序。笔者从实证中了解到，目前公安机关派出所、刑侦、经侦、网监、禁毒等部门申请刑事立案的，均须填写《刑事案件立案报告书》，申请表中应该载明刑事案件的“六要素”（时间、人物、地点、动机、过程、危害后果）以及援用的刑法条款和犯罪嫌疑人应该承担刑事责任的证据材料。虽然从刑事诉讼的基本法理来看，立法上和实践中对刑事立案的标准规定得过于苛刻，因为这一条件实质上将侦查中该完成的调查取证前置于立案程序之中。但是基于涉民营企业家案件自身的复杂性与疑难性，且这类案件与普通刑事案件而言，犯罪嫌疑人身份是一目了然的，证据收集往往也不存在急迫性。因此，对于此类案件，有必要按照《刑事案件立案报告书》的要求，在申请表上载明“六要素”、触犯的刑法条款及犯罪嫌疑人应该承担刑事责任的证据材料，由分管经济犯罪侦查的局领导和主要负责人同时签批，从而填补由值班领导签批即可的操作漏洞。其二，加强检察院对违规立案监督的刚性和时效性，进一步健全检察机关对立案与侦查的同步监督机制。对此，可借鉴S省N县检察院的做法，公安机关对民营企业家准备刑事立案之前，必须征得检察院的同意。同时，负责侦查监督的检察人员还应该同步监督公安机关的侦查活动，如果在后续的监督过程中发现公安机关存在借助刑事手段插手民营企业经济纠纷的，应该依法查处，并通知公安机关撤销案件，公安机关应当立即撤销案件。对撤销案件决定不服的，公安机关可以提请复议和复核，但复议和复核期间不影响撤销案件决定的效力。需要特别指出的是，强化检察机关撤销案件决定的刚性和时效性，既要解决不同司法解释之间的内在矛盾，也要对司法解释进行修改。如《公安机关刑事案件规定》第183条中对于违规立案的，检察院只能提出纠正意见，并无要求公安机关撤销案件的权利。而《刑事立案监督规定》第8条、《检察院刑事诉讼规则》第561条中均规定了检察院对于公安机关违规立案的，可以决定通知其撤销案件，公安机关应该撤销案件。只不过，在公安机关复议、复核期间，检察机关撤销案件的决定并没有立即产生法律效力。基于此，笔者认为，应该修改上述三大司法解释，统一赋予检察机关要求公安机关撤销案件决定的权利，该撤销案件的决定一经作出，立即产生法律效力。

（二）适当调整“先刑后民”原则，对于涉民营企业家案件一般宜采取“先民后刑”处理

第一，对于案情复杂、难以认定案件性质的，应该采取“先民后刑”处理。有学者认为，对于案件性质不清楚的，应该坚持“先刑后民”原则。对于上述观点，学界明确表示反对的并不多见。鉴于涉民营企业案件往往案情疑难复杂，尤其是一些新型的网络集资、网络侵权等类型的案件，公安司法人员基于已有的法律知识储备，往往难以在受案之初就判断出是刑事犯罪还是经济纠纷，直接作为刑事案件予以立案，显然既不符合《刑事诉讼法》中规定的立案条件，也会导致太多的民营企业家被错误定罪，违背了“刑法应谦抑，民法要扩张”的基本法理。同时，《公安机关行政案件规定》第65条指出：公安机关“对发现或者受理的案件暂时无法确定为刑事案件或者行政案件的，可以按照行政案件的程序办理。在办理过程中，认为涉嫌构成犯罪的，应当按照《公安机关刑事案件规定》办理”。笔者认为，上述公安机关处理行刑交叉案件的做法（对于民营企业的这类行刑交叉案件往往也是民行刑交叉），可以作为公安司法机关处理民刑交叉案件的参考。

第二，对于法院等以“先刑后民”或者无管辖权为由移送过来的民刑交叉案件，公安机关必须严格按照立案审查程序进行操作，而不宜一律作为刑事案件予以立案。实践中，公安机关对于涉民营企业的案件来源，一个重要的渠道是法院以“先刑后民”为由移送过来的。通常情况下，“无论‘民转刑’的依据还有哪些，只要公安机关接受法院移送的案卷材料，就被从事实上推定由公安机关代表公共法益，对失范秩序进行矫正，并对受害人进行公法益面的刑事替代性国家救济”。对于此类案件，公安机关简单直接地作为刑事案件予以立案是不适宜的。因为是否具备刑事立案条件，只能由公安机关严格按照《刑事诉讼法》的规定进行立案审查，而上述实践中的这种操作方法，实质上是法院的审判权替代了公安机关的刑事立案审查权，违背了调整三机关的“分工负责、互相配合、互相制约”原则。

第三，对于可以通过民事诉讼程序予以救济的民刑交叉案件，应该以“先民后刑”原则予以处理。“刑法要谦抑，民法要扩张”是目前刑法和民法学界的共识，但有学者认为，该原则过于抽象，不利于指导司法实践，可以具体化为“可救济无刑法”。即只要通过民事诉讼等程序能够予以解决的民刑交叉案件，均不应按照“先刑后民”处理。如民营企业的非法集资案件，由于非法集资的主体身份是公开的，完全可以通过民事诉讼程序来救济众多受害人，只有当侵权人“跑路”而不知所踪等特殊情况下才能作为刑事犯罪处理。笔者赞成上述观点，认为“可救济无刑法”既是刑法谦抑性的具体体现，可操作性强，也与保护民营企业、改善营商环境的国家政策、立法本意保持了一致。因为“刑法介入的必要条件是前置法管控失灵，刑法应以保障法、事后法和制裁法的身份出现在司法领域”。实际上，民营企业家的三大高频罪名（非法集资罪、偷税罪、拒不支付劳动报酬罪）均规定了前置性行政处置与民事救济程序。如偷税罪增设了“经税务机关通知而拒不申报”的行政处置程序、拒不支付劳动报酬罪的适用前提也是“经政府主管部门责令支付仍不支付的”。因此，笔者认为，对于民营企业的经济纠纷与刑事犯罪，一律以“先刑后民”原则为由予以刑事立案，是与立法者本意和学界的共识相违背的。

总之，对于民营企业的经济纠纷或者违法犯罪行为，“先刑后民”的传统原则必须进行调整。不过，笔者认为，虽然有学者考察了日本、韩国、新加坡及我国香港特别行政区等国家和地区的立法与司法实践，均不存在“先刑后民”原则，但是考虑到我国特有的传统法文化与社会民众对判决的可接受度，如果民事诉讼与刑事诉讼系同一事实，且民事诉讼的审理依赖于刑事判决的事实认定，为了避免刑事判决与民事判决在关键事实上产生冲突，此时应该按照“先刑后民”原则处理。

（三）联通公安机关与检察机关的办案网络平台，使得检察机关能够及时、全面了解公安机关对于民营企业家刑事立案的基本信息

在目前的立案监督实践中，存在的主要问题之一是检察机关对立案信息的掌握存在滞后性和片面性。因此，应该联通公安机关与检察机关的办案网络平台。在必要的时候，如果公安机关拟对民营企业家刑事立案，检察机关可以提前介入，并进行指导和审查。其意义和可行性体现在两个方面：其一，既顺应了“要把大数据作为推动公安工作创新发展的大引擎”的时代需求，也是落实《刑事立案监督规定》的举措。2019年5月7—8日，习近平总书记在参加全国公安工作会议时指出：“要把大数据作为推动公安工作创新发展的大引擎，培育战斗力生成的新的增长点，全面助推公安工作质量变革、效率变革、动力变革。”《刑事案件立案监督规定》第三条指出：“公安机关与人民检察院应当建立刑事案件信息通报制度……有条件的地方，应当建立刑事案件信息共享平台。”从这个意义上而言，如果联动公安机关与检察机关的办案网络平台，既顺应了时代需求，也是落实司法解释中相关规定的具体举措。其二，弥补了目前全国各地政法机关数据互联互通时融合性不足的缺陷，避免检察机关在掌握立案信息时的片面性和滞后性。目前，全国各地大多数公安机关均建立了警务综合应用平台，检察机关也设置了统一业务应用系统，但是检察机关和公安机关的业务应用平台并没有共享，即“在业务融合方面、数据互联互通方面还有待进一步提高”。2020年4月1日，最高人民检察院印发了《关于在全国检察机关统一业务应用系统上线运行侦查监督平台的通知》，检察机关开展立案监督和侦查活动监督有了操作指引平台。对此，笔者认为，针对公安机关对于民营企业家的刑事立案，应该充分发挥公安和检察系统业务平台的深度融合功能。互联互通公安机关、检察机关之间办案系统的登录、查询权限，以便于检察机关能够及时、全面了解刑事立案的信息，时时交流和反馈。这样一来，如果公安机关违规将民营企业经济纠纷作为刑事案件予以立案时，检察机关就可以及时有效地发挥立案监督权。

（四）规范检察机关的提前介入，健全检察机关对公安机关立案和侦查的同步监督机制

健全检察机关的提前介入及同步立案和侦查监督机制，是防止公安机关违规对涉民营企业经济纠纷刑事立案的最有效的制约方式。分述如下：

第一，修改《刑事诉讼法》第113条内容，增设规定：“人民检察院认为公安机关不应当立案的，应当通知公安机关，公安机关应当书面说明立案理由，检察机关认为立案理由不成立的，公安机关应该撤销案件。”这样既可以弥补《刑事诉讼法》第113条没有赋予检察机关监督公安机关违规立案的立法缺陷，也使得《检察院刑事诉讼规则》和《刑事案件立案监督规定》有了上位法依据。

第二，既是深化检察制度改革的要求，也与最高人民检察院保障民营企业家经营权和财产权，防止其被错误入罪和羁押相一致。2015年2月，最高人民检察院颁发了《关于深化检察改革的意见（2013—2017年工作规划）》，提出要探索建立重大、疑难案件侦查机关听取检察机关意见和建议的制度，建立对公安派出所侦查活动监督机制。其主要思路之一是将检察机关的立案监督由被动变为主动、由事后变为同步。2019年7月，张军检察长在“大检察官研讨班”上指出，最近最高检部署了为期10个月涉民营企业家案件立案监督和羁押必要性审查专项活动，发现以刑事手段插手经济纠纷的案件，要坚决纠正，对涉民营企业家的羁押案件，要坚持每案必审。 涉民营企业家的案件大多属于重大疑难，无疑属于检察机关提前介入的案件范围。最高检要求对民营企业家被羁押每案必审，如果公安机关对民营企业家进行刑事立案时，检察机关即进行同步监督，既是探索检察机关提前介入公安机关立案侦查活动的实施手段，也是落实最高检对民营企业家被羁押案件每案必查的有效举措。

第三，充分发挥公安机关、检察机关办案网络信息平台，吸收一些地方检察院探索同步立案监督的有益经验。近年来，全国各级检察机关均加强了对刑事立案尤其是民刑交叉类案件的立案监督。S省N县检察院的试点经验更有值得借鉴之处。该县检察院在公安局设立了“刑事立案同步检察监督室”，从专门负责侦查监督的部门中抽调一名员额检察官和一名助理检察官驻点，负责刑事立案同步监督。对于“重大疑难复杂”等7类案件，公安机关必须经检察院审查同意后才能决定是否立案。同时，检察院还享有建议撤销案件承办人、对涉嫌犯罪的进行立案查办等监督权利。对此，笔者认为，在联通和共享公安机关与检察机关的办案网络平台之后，S省N县检察院在探索同步立案监督中的经验就可以在全国范围内推广，并在立法和司法解释的层面上予以确立。具体而言，公安机关对民营企业家刑事立案的案件，属于经济纠纷还是刑事犯罪往往难以从法律上予以区分，大多数公安人员虽然侦查业务经验丰富，但往往法律专业知识储备不足。而解决法律适用上的疑难问题，检察人员则较为专业。因此，通过共享公安机关和检察机关的网络办案平台，对于防止公安机关借助刑事立案插手民营企业的经济纠纷，检察院的前期介入尤其是同步立案监督机制会发挥更好的效果。

（五）赋予当事人尤其是犯罪嫌疑人一方的刑事立案管辖异议权

对于涉民营企业案件，目前立法和司法解释中赋予了过多的公安机关享有立案管辖权，这是导致一些公安机关争揽涉民营企业经济纠纷案件的主要原因。但是，立法及司法解释中却没有赋予当事人尤其是犯罪嫌疑人一方的管辖异议权，这样势必导致无法通过权利救济的方式纠正公安机关违规的立案管辖权。对此，笔者认为，应该从以下五个方面予以完善：

第一，明确规定对民营企业家刑事犯罪的立案管辖原则：以主要犯罪地为主，其他犯罪地为辅，居住地为例外。《公安机关经济犯罪案件规定》则将“被告人居住地”与“犯罪地”置于同等位置，这既违背了“以犯罪地为主，居住地为辅”的立案管辖原则，又使与刑事案件有任何关联的公安机关均享有同等的立案管辖权。因此，对于“以犯罪地为主，居住地为辅”的管辖原则应该调整为：“以主要犯罪地为主，其他犯罪地为辅，居住地为例外。”

第二，对“主要犯罪地”明确限定为两类情形：犯罪行为主要侵害地和取证便利地。确定公安机关立案管辖原则的目的在于有利于查明案件事实，惩罚犯罪，保障犯罪嫌疑人和被害人的权利，方便诉讼参与人参加诉讼。因此，将犯罪行为主要侵害地及取证便利地作为主要犯罪地，与设立侦查管辖原则的立法目的是一致的。当然，虽然犯罪行为主要侵害地与取证便利地往往属于同一公安机关，但若个别情况下非同一公安机关时，由最初受理的公安机关管辖，如果最初受理的公安机关难以确定时，则由双方公安机关协商管辖，协商不成，由共同的上一级公安机关指定管辖。

第三，适用“其他犯罪地为辅，居住地为例外”均必须遵循前提条件。如果公安机关在受案时无法确定主要犯罪地，如民营企业利用网络实施的非法集资案件，按照《关于办理网络犯罪案件适用刑事诉讼程序若干问题的意见》第2条第2款规定，这类案件的犯罪地甚至主要犯罪地范围极广：网络服务器所在地，网络接入口、网络建立者、管理者所在地，被侵害的计算机信息系统及管理者所在地，被告人、被害人适用的计算机信息系统所在地以及被害人财产遭受损失地。由于网络犯罪多点爆发，“立案时犯罪关系脉络较为模糊，很难说明哪是主要犯罪地”。在这种情形下，任何犯罪关联地（如预备地、开始地、途径地及犯罪所得的藏匿地、转移地、销售地、使用地）公安机关均享有立案管辖权。如果出现争揽和推诿的现象，按照管辖权争议制度处理；如果无法确定主要犯罪地和其他犯罪地时，犯罪嫌疑人居住地公安机关才能享有管辖权。

第四，跨区域、涉众型民营企业家犯罪，原则上不应采取分案侦查的方式。《办理非法集资若干意见》中规定，对于上述案件由主要犯罪地公安机关作为主办地，立案侦查和移送起诉；由其他犯罪地公安机关作为案件分地，根据案件的具体情况对本地区犯罪嫌疑人立案侦查和移送起诉。这种分案侦查的方式容易造成诸多弊端：不同地方公安司法机关容易在事实认定上产生冲突，影响诉讼效率，而“采用合并管辖，显然有利于公安司法机关依法集中侦查力量打击犯罪和查清犯罪事实，避免了分别管辖所带来的协调不畅，诉讼拖延等弊端”。同时，跨区域、涉众型民营企业家犯罪往往涉及到赃款、赃物的查封、扣押、冻结、收缴及被害人财产返还等系列问题，一些地方的公安机关可能基于部门利益、个别公安人员出于权力寻租的主观动机，就可能跨区域处置犯罪嫌疑人的财产，从而使分案侦查的公安机关之间产生冲突。因此，对于上述民营企业家涉嫌犯罪的案件，不宜采取分案侦查的方式，而是应该由主要犯罪地公安机关并案侦查，其他犯罪地公安机关予以协助。

第五，赋予当事人尤其是犯罪嫌疑人一方的刑事案件立案管辖异议权。立案管辖是刑事诉讼程序的第一道环节，对于案件的公正处理具有至关重要的意义。“管辖正确与否关系到整个刑事追诉的容许性问题。管辖错误必须得到纠正，方可保障国家刑罚权的正当行使”。虽然司法解释中对公安机关的立案管辖是对标审判管辖的，但是在“整个诉讼过程中，公检法三个部门实际上是三个相互关联的三个环节，是一个‘一条龙’的流水作业——哪一地区的侦查机关享有立案权，哪个地区的法院就享有审判权”。与民事诉讼和行政诉讼相比，刑事诉讼的最终处理结果可能是剥夺公民的人身自由甚至是生命，民营企业家的犯罪往往还会涉及到财产的追缴与罚款刑的适用。但民事诉讼与行政诉讼中均赋予了当事人一方的管辖异议权，而刑事诉讼中却没有赋予当事人尤其是犯罪嫌疑人的管辖异议权，这一方面说明我国立法和司法解释的轻重失衡和法律体系的内在矛盾性；另外，也体现了我国刑事诉讼的强职权主义色彩。当今，即使是奉行强职权主义诉讼模式的国家和地区，也均赋予了犯罪嫌疑人的管辖异议权。因此，《刑事诉讼法》及司法解释中应该增加规定：犯罪嫌疑人、被害人如果认为公安司法机关没有管辖权，可以提出管辖权异议，公安司法机关经过审查后必须作出决定或者裁定。对于决定或者裁定不服的，当事人可以提出复议、复核或者上诉。同时，当事人也可以向检察院提出申诉，要求检察机关履行专门法律监督职能。