张春海（1970——）河北省怀安县人，1988年考入中国人民大学法学院学习，获法学学士学位。本科毕业后，分配到江苏连云港市从事外贸工作，期间作为国际交流公务员赴韩国木浦市政厅及木浦科学大学学习两年。

之后，分别考入北京大学外国语学院及北京大学历史系，分获文学硕士，历史学博士学位。现为南京大学法学院副教授，2012-2013年赴日本京都大学访学一年。

主要研究领域为中国法制史、隋唐史及中韩关系史，已在各种学术期刊发表论文多篇，主持国家社科基金两项。

高宗时期，王朝进入全面守成阶段，儒学与礼教的整合功能褪色，重法的风气形成，制度与法律成了王朝主要的守成之具。从永徽开始， 王朝的立法活动维持了相当的频率，在模式上亦进行了一定程度的调整，双层立法的模式开始出现。在立法人员的规模及配置上， 也呈现出了行政官僚主导型的转变，立法显示出了较为明显的行政导向。到了玄宗时期， 在立法过程中，组织的作用趋于增强，官僚集团事实上立法权得以扩张。

关键词

唐代；守天下；立法模式

引言

王夫之云：“隋无德而有政， 故不能守天下而固可一天下。以立法而施及唐、 宋， 盖隋亡而法不亡也。”所谓 “一天下” 即一统王朝在草创阶段对天下进行之各个层面 的整合， 故隋的政策多是进取性的。所谓 “守天下”， 即由创业转入守成， 这一阶段在 唐高宗时彻底来临了。对此， 太宗早有准备。贞观二十二年 （648） 正月， 他作 《帝范》 十二篇赐太子：“ 修身治国， 备在其中。一旦不讳， 更无所言矣。” 可他又说：“汝当更求古之哲王以为师， 如吾， 不足法也……吾居位已来， 不善多矣……勿以为是 而法之。顾我弘济苍生， 其益多；肇造区夏， 其功大。益多损少， 故人不怨；功大过微， 故业不堕；然比之尽美尽善， 固多愧矣。汝无我之功勤而承我之富贵， 竭力为善， 则国家仅安；骄惰奢纵， 则一身不保。且成迟败速者， 国也；失易得难者， 位也；可不惜哉！可不慎哉！”太宗之言看似抵牾， 却是对历史深刻体察后得出的肺腑之言。《帝范》虽是其一生经验的总结，但他亦认识到， 自己处在一个关键的历史转折期， 作为其后继者的高宗所面临的环境、 肩负的使命与所要解决的问题与之大不相同， 自身 的经验并不完全足法， 真正要守成天下， 还需从更深广的历史中汲取经验与教训。具体而言， 太宗时期仍以 “一天下” 为主， 所谓 “肇造区夏” 即指其创业之功， 而高宗所面临的任务则是 “守天下”。在中国传统政治的话语中， 创业难守成更难。与太宗实行仁政相比， 高宗选择了以法律为主要守成之具的路径。如何对隋代以来的立法模式 既继承而又加以调整， 是高宗及以后君臣所面临的任务。

一

重法：高宗时代的政治风气

高宗即位后， 十分关心如何将太宗之业顺利持续下去。他曾召宰相及弘文学士坐 中华殿， 问曰：“何修而王？若而霸？又当孰先？” 令狐德棻曰：“王任德， 霸任刑。夏、 殷、 周纯用德而王， 秦专刑而霸， 至汉杂用之， 魏、 晋以降， 王霸两失。若用之， 王为先， 而莫难焉。”

王霸之论， 儒学的笃信之士， 或如太宗那样在艰难创业过程中， 以切身经历体会 到对百姓行仁政的重要性与长远意义， 而对于出生和平时期， 长期生活于安定环境下 的为政者而言， 已成为不切实用的老生常谈。因此， 在王朝全面进入守成阶段后， 儒 学与礼教的整合功能开始逐渐退场。刘祥道曾上疏高宗云：“儒为教化之本， 学者之 宗， 儒教不兴， 风俗将替……但永徽已来， 于今八载， 在官者以善政粗闻， 论事者以 一言可采， 莫不光被纶音， 超升不次。而儒生未闻恩及， 臣故以为奖进之道未周。”指出了高宗时期政治风气的重要一面。

与太宗重仁义、 行仁政相比， 高宗及当时官僚群体的主流， 更看重制度的作用， 制度与法律成为王朝主要的守成之具。摄政大臣长孙无忌对高宗说：“陛下即位， 政化 流行， 条式律令， 固无遗阙。”高宗本人亦十分重视制度与法律作用与效能的发挥， 主张以制度守成， 严格执法。上元二年 （675） 四月， 司农卿韦弘机兼知东都营田， 受 诏完葺宫苑， “有宦者于苑中犯法， 弘机杖之， 然后奏闻。上以为能， 赐绢数十匹， 曰：‘更有犯者， 卿即杖之， 不必奏也。’”

 在为政者的示范效应及相关激励机制的作用下， “重法” 成为弥漫于统治集团的整 体风气。调露元年 （679） 正月， “左司郎中王本立恃恩用事， 朝廷畏之。仁杰奏其奸， 请付法司， 上特原之， 仁杰曰：‘国家虽乏英才， 岂少本立辈！陛下何惜罪人， 以亏王 法。必欲曲赦本立， 请弃臣于无人之境， 为忠贞将来之戒！’ 本立竟得罪， 由是朝廷肃 然”。就连皇帝的恩宠与权力， 也不能超越法律的权威。法律大于皇权已成为相当数量之精英的共识。

这种共识同样又为制度与法律固定了下来， 成为人们必须遵守的规则。《唐律疏 义·断狱律》 辄引制敕断罪条即规定：“诸制敕断罪， 临时处分， 不为永格者， 不得引 为后比。若辄引， 致罪有出入者， 以故失论。” 律疏曰：“事有时宜， 故人主权断制敕， 量情处分。不为永格者， 不得引为后比。若有辄引， 致罪有出入者， ‘以故失论’， 谓 故引有出入， 各得下条故出入之罪；其失引者， 亦准下条失出入罪论。”① 唐代君主的 权断权既不能完全超越于法律之上， 又不能取代法律， 只是一种 “例外性” 处置权。

当时的这种整体政治风气， 代表的其实是一种法律的 “行政化” 趋向。所谓法律 “行政化”， 指的是法律以行政为指向， 行政的稳定、 良好运作乃其基本目标。也就是说， 法律是为王朝的整体行政运作服务的。最直接的表现就是， 大多数法律主要在 “行政化” 的框架内运行。修史者对此有明确感知， 《旧唐书·儒学传》 序：“高宗嗣位， 政教渐衰， 薄于儒术， 尤重文吏。” 其结果便是尚书二十四司及门下、 中书省都 事、 主书等负责实际事务的中下级官吏， “皆取旧任流外有刀笔之人”。这反过来又加 速了王朝法律的 “行政化” 趋势：不仅是国家的常规事务， 即使是 “别敕推事” 这种属于皇帝 “权断” 范围内的事项， 也需以律文为准。永徽六年 （655） 十一月， 高宗下诏：“今既科格咸备， 宪制久行， 讯鞠之法， 律条俱载， 深文之吏， 犹乖遵奉……自今以后， 内外法司及别敕推事， 更依律文， 勿更别为酷法， 其匿名书， 并宜准律处分。”

重法倾向导致永徽以后的政治与治理环境， “仁” 的精神逐渐衰减， 统治集团在适 用法律的过程中， 越来越趋向深刻而缺乏宽仁。麟德元年 （664） 四月， “魏州刺史郇 公孝协坐赃， 赐死。司宗卿陇西王博乂奏孝协父叔良死王事， 孝协无兄弟， 恐绝嗣”。高宗曰：“画一之法， 不以亲疏异制， 苟害百姓， 虽皇太子亦所不赦。孝协有一子， 何 忧乏祀乎！” 结果， “孝协竟自尽于第”。对于此案， 有学者已指出：“按李孝协为太祖曾孙， 与太宗同辈， 属高宗缌麻亲。坐赃非十恶， 依律当议亲。但高宗所论， 冠冕堂皇， 何八议之有？” 高宗虽宣称要与臣下共行宽仁之政， 但所为每每深刻， 与那些 “意在深文， 便称好吏” 的官僚几无区别。

“守法” 与 “重法” 走上极端， 最终必然导致法制原则本身的破坏。因为贞观时期的法律本身就是以 “仁” 为核心制定与执行的， 具有相当的弹性， 但在 “重法” 的 氛围中， 情况发生了变化。质言之， 重法的风气与实践， 使太宗以来法制领域的宽仁 精神在一定程度上受到了损害。

永徽五年五月， 高宗对侍臣说：“狱讼繁多， 皆由刑罚枉滥……今天下无事， 四海 乂安， 欲与公等共行宽政。今日刑罚， 得无枉滥乎？” 长孙无忌对曰：“陛下欲得刑法 宽平， 臣下犹不识圣意。此法弊来已久， 非止今日。若情在体国， 即共号痴人， 意在 深文， 便称好吏。所以罪虽合杖， 必欲遣徒， 理有可生， 务入于死， 非憎前人， 陷于 死刑。”高宗本人亦觉察到了刑罚的枉滥问题， 有意进行改革， 以使 “刑法宽平”， 回到仁政的轨道。但在重法守成的背景下， “意在深文， 便称好吏” 已成为被精英阶层 普遍认可的实践， 想要扭转并不容易， 况且高宗本人就是这种风气的开启者， 并无坚 强的决心与意志进行改革。在此语境下， 王朝的命运竟发生了一个大的曲折———武则 天时期的酷吏政治并非偶然， 实兆萌于高宗之世。

酷吏政治的特点是 “持法任术， 尊君卑臣”，史称 “时法令严， 吏争为酷”。酷吏杀人亦引用 “礼”， 但因缺乏了 “仁”， 礼与法在本质上不仅变得了无区别， 礼反而助法， 成为以法杀人的口实。《旧唐书·徐有功传》 载：“道州刺史李仁褒及弟榆次令长沙， 又为唐奉一所构， 高宗末私议吉凶， 谋复李氏， 将诛之。有功又固争之， 不能得。秋官侍郎周兴奏有功曰：‘臣闻两汉故事， 附下罔上者腰斩， 面欺者亦斩。又《礼》 云：析言破律者杀。有功故出反囚， 罪当不赦， 请推按其罪。’ 则天虽不许系问， 然竟坐免官。”=法因礼之助， 在王朝的地位进一步强化， 这就要求法律更加细密严 =谨。与这种内在的治理逻辑相应， 立法技术与模式必然要进行一定的变革， 以生产出符合时代要求的法律来。高宗时期的立法活动就是在这种时代氛围中进行的。

二

双层立法架构的初现：

永徽时期的立法与立法模式

（一） 对法律要求的变化

贞观时期的立法有两个特点。首先， 政府专业司法机构在立法中的地位有所抬头。《贞观律》就是由参与立法的个人与 “法司” 一起敲定的。当然， 此 “法司” 究竟是大理寺还是刑部， 抑或两者兼有， 由于史料缺略， 已不可考。

其次， 继承大业以来的做法， 在参加立法的人员中， 亦有总的负责者， 此人就是 房玄龄。《贞观政要》 卷 2 《任贤第三》 载房玄龄 “明达吏事， 饰以文学， 审定法令， 意在宽平”， 指明房玄龄对法令具有 “审定” 权。

随着 《贞观律》 的完成， 唐代律典的规模基本奠定，立法模式也基本固定了下 来：（1） 修律人员的规模基本固定在 10 人左右；（2） 修律组织为个人的临时性组合。崔瑞德指出：“在 737 年前， 整个法典的法律……律、 令、 格、 式……大致每隔 15 年就要修改一次以适应形势。”随着整合任务的完成， 国家的立法逐渐呈现出了周 期性、 集中性、 全局性的特征。与这些特征相对应的， 是在立法的模式上仍保留了以前参与人员之临时性、 个人性、 分散性的特点， 两者之间形成了一种制约关系， 可有效地减少个人或机构对立法的操控， 这就是后来高宗所讲 “取定宸衷， 参详众议”的内涵所在。

法律条文越多， 规定越细， 体系越复杂， 弹性就越差， 整合的空间与余地也就越 小， 故在王朝肇建， 对国家与社会进行全方位整合之时， 立法的基本方针之一即是条 文疏简。但当整合任务基本完成， 王朝完全进入守成阶段后， 对法律的要求便发生了 变化， 其本身的规范功能日益受到重视， 条文疏简的法律不再适应时代的要求， 加上 以制度与法律守成的为政风气与时代氛围， 使得高宗时期的法律日益具体化， 内容日 益复杂化——— “ （永徽初） 遂分格为两部：曹司常务为 《留司格》， 天下所共者为 《散颁格》。其 《散颁格》 下州县， 《留司格》 但留本司行用焉。”

在这种时代情境下， 具有补充性、 细则性的格典、 式典日渐发达起来。朝廷不断 有修定格、 式的专门性立法活动， 如垂拱元年 （685）， “删改格式， 加计帐及勾帐式， 通旧式成二十卷。又以武德已来、 垂拱已前诏敕便于时者， 编为 《新格》 二卷， 则天 自制序。其二卷之外， 别编六卷， 堪为当司行用， 为《 垂拱留司格》”。神龙元年 （705）， 又删定 《垂拱格》 及格后敕， “把制敕对律令、 式的补充和修改， 另编为新格 和格后敕， 把格的内容加以扩大， 便逐步形成了禁防条例与具体办事条例并存的情 况”。之后， 又有睿宗时期之 《太极格》、 开元三年 （715） 之 《开元格》 等的修定， 王朝的律令体制更加丰满。这是法律行政化， 或法律紧跟政务的需求以适应 “守成” 时代命题的结果。

 “格者， 百官有司之所常行之事也；式者， 其所常守之法也。” 常行之事与常守之 法的发达与不断修订， 是王朝全面进入守成阶段后， 以制度与法律为基本治理手段， 依据具体情况进行局部调整的表现。法律以行政为依归， 在行政的要求与框架内生成、 发展、 变化， 法律构筑了行政的外部边界， 规范着具体的行政行为， 成为行政的准则与标准， 王朝行政具有了相当程度的硬约束。与此同时， 因为法律本身不是目的， 法律是为守成， 更具体而言， 是为王朝的整体行政服务的， 所以法律又为行政预留出较 为充分的空间。

总之， 当时法律与行政的关系， 就如治理良好的大平原上， 纵横交错的阡陌、 沟 渠与广阔田野的关系。这种法制的行政化， 或行政的法律化， 为隋代所不曾有， 在太 宗时期也仅露端倪， 只有进入全面守成阶段才逐渐成为时代的主流。崔瑞德就指出：“高宗继承的是一个稳定的国家， 它具有一套顺利地发挥作用的制度， 一个受集权的法制约束的行政体系， 其中各官署的职责都由法律做了周密的限制和规定……事实证明，这套行政体制具有非凡的持久性， 在缺乏坚强的上层直接领导时又具有明显的弹性 ……这一种制度化的行政机器的基础是制订成套的法律和行政法规， 以使政府能顺利 地运转， 而这正是整个高宗统治时期所不断关心的事。”下文我们就分析这种以行政 化为核心的法制状况， 在永徽时期是如何通过立法特别是立法模式上的调整实现的。

（二） 双层立法架构的出现

关于永徽时期的立法， 《旧唐书》 卷 50 《刑法志》 载：

永徽初， 敕太尉长孙无忌、 司空李 、 左仆射于志宁、 右仆射张行成、 侍中高 季辅、 黄门侍郎宇文节柳奭、 右丞段宝玄、 太常少卿令狐德棻、 吏部侍郎高敬言、 刑部侍郎刘燕客、 给事中赵文恪、 中书舍人李友益、 少府丞张行实、 大理丞元绍、 太府丞王文端、 刑部郎中贾敏行等， 共撰定律令格式……三年， 诏曰：“律学未有 定疏， 每年所举明法， 遂无凭准。宜广召解律人条义疏奏闻， 仍使中书、 门下监 定。”

高宗之 《详定刑名诏》 所列人名与此完全相同。今本 《唐律疏议》 卷首 《进律 疏表》 云：

伏惟皇帝陛下……乃制太尉、 扬州都督、 监修国史、 上柱国、 赵国公无忌， 司空、 上柱国、 英国公 ， 尚书左仆射兼太子少师、 监修国史、 上柱国、 燕国公志宁， 尚书右仆射、 监修国史、 上柱国、 开国公遂良， 银青光禄大夫、 守中书令、 监修国史、 上骑都尉柳奭， 银青光禄大夫、 守刑部尚书、 上轻车都尉唐临， 太中 大夫、 守大理卿、 轻车都尉段宝玄， 太中大夫、 守黄门侍郎、 护军、 颍川县开国 公韩瑗， 太中大夫、 守中书侍郎、 监修国史、 骁骑尉来济， 朝议大夫、 守中书侍 郎辛茂将， 朝议大夫、 守尚书右丞、 轻车都尉刘燕客， 朝请大夫、 使持节颍州诸 军事、 守颍州刺史、 轻车都尉裴弘献， 朝议大夫、 守御史中丞、 上柱国贾敏行， 朝议郎、 守刑部郎中、 轻车都尉王怀恪， 前雍州盩厔县令、 云骑尉董雄， 朝议郎、 行大理丞、 护军路立， 承奉郎、 守雍州始平县丞、 骁骑尉石士逵， 大理评事、 云 骑尉曹惠果， 儒林郎、 守律学博士、 飞骑尉司马锐等……撰律疏三十卷。

 敦煌文书中现存 《永徽东宫诸府职员令》 残卷之卷六的末尾也列出了一份编纂者的名单， 共 20 名， 除残缺的之外， 可考的共 16 名， 分别为：守刑部郎中贾敏行、 袁 武， 少监张行实， 守中书舍人李友益， 守给事中赵文， 守刑部侍郎赵燕客， 守吏部侍 郎高敏言， 守太常少卿令狐德棻， 尚书右丞段宝玄， 中书侍郎柳奭， 行黄门侍郎宇文节， 侍中高季辅， 尚书右仆射张行成， 尚书左仆射于志宁， 英国公李 ， 太尉长孙无忌。

详查以上三个名单， 可知参与此次立法的人员主要来自不同的政府部门， 代表的 是不同部门、 不同层次的行政视角。“文吏” 在立法过程中作用凸显， 儒学之士在立法 中的身影几乎完全消退， 这与高宗 “薄于儒术， 尤重文吏” 的为政特点相符。这些参与立法的人员互不统属， 主要因个人的法律素养被选拔出来。如宇文节， 《旧唐书》 本 传称他 “明习法令， 以干局见称”， 裴弘献则是 《贞观律》 的主要修撰者。律疏的制定亦以 “解律人” 为基本条件， 没有任何机构或个人能够在立法过程中居于绝对的主导地位， 他们之间是一种既相互配合， 又相互牵制的关系。这种配合与牵制， 可看作律令制下各个行政部门之间配合与牵制关系的投影。比如， 在 《 永徽东宫诸府职员 令》 编纂者的排列顺序中， 守刑部郎中贾敏行、 守中书舍人李友益、 守给事中赵文、 守刑部侍郎赵燕客靠前， 而刑部、 中书省、 门下省均是拥有司法权的机构， 内部均 设有明法官。刑部、 中书省与门下省之间官员的关系在一定程度上反映了三省之间 的关系。

与此同时， “除贾敏行为负责删定工作而列首外， 次行起是由官阶卑位依次列高位 至长孙无忌”。文书的排列顺序清楚地显示了临时性之修律机构内部的分工关系。

 首先， 修律的最终结果要形成一个文本， 而撰成此文本需一主笔， 这一人选不以 官品、 部门为准， 而以个人才学为准， 但这时的个人是政府相关部门的专业人员。如负 《永徽东宫诸府职员令》 之责的是守刑部郎中贾敏行， 而负开元二十五年律之责的 则是御史中丞王敬从。

其次，行政的视角与指向， 使朝廷的中枢决策机构在立法中的作用增大。永徽三 年， 中书、 门下两省便暂时取得了对立法的 “监定” 权；而律疏的制定， 不同于立法本身， 更重视实用性， 这又使专业司法机构的发言权强化， 于是， 刑部尚书唐临、 守 大理卿段宝玄、 守御史中丞贾敏行这些政府主要司法部门的长官均成为律疏的主要撰修者。这种状况势必会对法律的内容产生影响， 故需这些机构之上的决策机构进行监督与制约。

 出于同样的原因， 在参与立法的人员中， 四品以上居于长官与通判官地位的官员 过半， 而五品以下主要居于各部门之判官地位的官员在人数上所占比例多不及一半， 但他们才是真正的从事具体修撰任务的人员。至于四品以上的那些立法参与者， 他们在立法中的主要任务应该是把关。这样一来， 在立法的架构上， 便隐然出现了一种双 层构造。如后文所示， 此种构造在永徽以后日益明显。这种人员上的配置比例表明， 朝廷对于立法的态度是慎守谨创， 以法的稳定性为最优先考量， 更重视立法的把关环节， 关注的是所修法律的质量。这是王朝全面进入守成阶段后在立法模式内涵上的一个调整。

三

双层立法模式的明晰化：

永徽以降开元之前的立法与立法模式

高宗后期， 武则天开始实际掌控朝政， 儒学的地位又有一定程度的下降。嗣圣元年 （684）， 陈子昂在其《谏政理书》 中说：“陛下方欲兴崇大化， 而不知国家太学之废积岁月矣， 堂宇芜秽， 殆无人踪， 诗书礼乐， 罕闻习者。”《旧唐书·儒学传》 序则指出， 则天称制后， “至于博士、 助教， 唯有学官之名， 多非儒雅之实”， “生徒不复 以经学为意”。则天晚年， 凤阁舍人韦嗣立上疏：“国家自永淳 （682） 已来， 二十余载， 国学废散， 胄子衰缺， 时轻儒学之官， 莫存章句之选。”

儒学衰微的另一面是高宗前期的重法倾向至此发展为严刑酷法。史云， 则天 “挟 刑赏之柄以驾御天下， 政由己出， 明察善断”。法制中 “仁” 的精神进一步削减——— “是时官爵易得而法网严峻， 故人竞为趋进而多陷刑戮。”武则天自己亦称：“顷者周 兴、 来俊臣按狱， 多连引朝臣， 云其谋反；国有常法， 朕安敢违！” 所有这些均不过 是高宗时期一以贯之的重法精神在重刑倾向下的继续而已。

在这种时代 “趋向” 下， 即使到武则天统治结束以后， 重法精神仍在统治集团内部延续不替。景龙二年 （708） 十二月， 御史中丞姚廷筠上奏中宗：“臣闻为君者任臣， 为臣者奉法……自今若军国大事及条式无文者， 听奏取进止， 自余各准法处分。其有故生疑滞， 致有稽失， 望令御史纠弹。”所有政务行为都必须以法律为准绳， 这是对 高宗以来 “时代精神” 的再强调， 它在精英集团内部有广泛的共识， 故此议为中宗所从。

睿宗时， 亦发布 《定刑法制》， 称：“今既纲维备举， 法制宏通， 理在不刊， 义归无改， 岂可更有异同， 别加撰削？必年月久远， 于时用不便， 当广延群议， 与公卿等 谋之。今未有疑， 无容措笔。其先律令格式之本， 宜早宣布， 凡厥在职， 务须遵奉。辄造异端， 妄踰轨躅者， 咸禁除之， 庶用刑符于画一， 守法在于无二。”再次强调法 律的确定性与可预期性， 强化法律的权威， 并以这样的法为王朝的基本治理工具。在这样的时代氛围中， 在永徽以后， 开元之前， 又有几次立法活动：

仪凤中……又敕左仆射刘仁轨、 右仆射戴至德、 侍中张文瓘、 中书令李敬玄、 右庶子郝处俊、 黄门侍郎来恒、 左庶子高智周、 右庶子李义琰、 吏部侍郎裴行俭马载、 兵部侍郎萧德昭裴炎、 工部侍郎李义琛、 刑部侍郎张楚、 金部郎中卢律师 等， 删缉格式。二年二月九日， 撰定奏上。

 又：则天垂拱中， 敕内史裴居道、 夏官尚书岑长倩、 凤阁侍郎韦方质与删定 官袁智弘等十余人， 删改格式， 加计帐及勾帐式， 通旧式成二十卷……时韦方质详练法理， 又委其事于咸阳尉王守慎， 又有经理之才， 故 《垂拱格》 、 《式》 ， 议者称为详密。

 又：景云初， 敕户部尚书岑羲、 中书侍郎陆象先、 右散骑常侍徐坚、 右司郎 中唐绍、 刑部员外郎邵知与删定官大理寺丞陈义海、 右卫长史张处斌、 大理评事张名播、 左卫率府仓曹参军罗思贞、 刑部主事阎义颛凡十人， 删定格、 式、 律、 令。至是 （睿宗太极元年二月） 奏上之， 名为 《太极格》 ， 诏颁于天下。

关于这些立法活动的目的与出发点， 仪凤元年 （676） 二月， 高宗所下对所颁旧格进行沙汰的诏令有所揭示：

朕以为帝命多绪， 范围之旨载弘……前后处分， 因事立文， 岁序既淹， 条流 遂积。览之者滋惑， 行之者逾怠。但政贵有恒， 词务体要。道广则难备， 事简则 易从。故自永徽以来， 诏敕总令沙汰， 详稽得失， 甄别异同， 原始要终， 捐华摭 实。其有在俗非便， 事纵省而悉除；于时适宜， 文虽繁而必录。随义删定， 以类 区分， 上察先规， 下齐庶政， 导生灵之耳目……仍令所司编次……此外并停。

在永徽以来法律行政化趋势的作用下， 到仪凤时， 法律、 法令已积累到了相当的程度， 出现了法令滋彰、 前后矛盾等问题， 对王朝的行政产生了负面影响， 妨碍了政 令的统一与依法为治的精神。因此， “政贵有恒， 词务体要” 就成了立法的基本原则。即是说， 修法是为了使法律便于时宜， 便于行政， 以达到 “上察先规， 下齐庶政” 的 目的。据学者研究， “此次选编之敕令， 即 《散颁格》”。

从仪凤以后的几次立法活动看， 每次参加者均为十余人， 永徽时期尚隐而不显的双层立法构造进一步明晰化。具体而言， 参与立法者大致可分为两个层次：

首先， 有负责技术性事务 （主要是文本的撰定） 的 “删定官”。比如 《垂拱格》 《式》 的修订主要由删定官王守慎、 袁智弘实际操作。《新唐书·艺文二》 载：“ 《留司 格》六卷：秋官尚书裴居道、 夏官尚书同凤阁鸾台三品岑长倩、 凤阁侍郎同凤阁鸾台平章事韦方质、 删定官袁智弘、 咸阳尉王守慎奉诏撰。”《宋本册府元龟》 卷 612 《刑 法部·定律令第四》 载：“则天垂拱中， 敕内史裴居道、 夏官尚书岑长倩、 凤阁侍郎韦 方质与删定官袁智弘等十余人， 删改格式……时韦方质详练法理， 又委其事于咸阳尉王守慎， 又有经理之才， 故 《垂拱格》、 《式》， 议者称为详密。” 景云年间 《太极格》 的删定也采取了类似方式。这些删定官均为有法律专长之人， 王守慎后为监察御史， 与来俊臣、 周兴掌诏狱， “数陷大臣”。袁智弘曾做到秋官尚书同凤阁鸾台平章事， 也应是法律专家。

其次， 有负责审订及总体协调工作的官员， 除删定官之外的其他人员都应属于此类。如垂拱修法时的韦方质， 史称他 “又委其事于咸阳尉王守慎”。而他本人则有 “经 理之才”， 所谓经理之才就是协调之才。当然， 他们的职掌并非单纯协调， 还有共同负总责并对由删定官撰成的文本进行最后把关的责任， 故亦必须懂法， 韦方质本人即 “详练法理”。

关于删定官与协调官的这种分工， 我们还可从受其影响的宋代立法看出。宋治平四年 （1067） 二月十八日， 中书门下上言：“编敕所应删条贯， 如删定官众议有不同， 即各具所见， 令详定官参详；如尚有未安， 即申中书门下。” 宋代的详定官即是由唐代的协调官演变而来， 他们的作用是 “参详”， 即对由删定官制成的法律文本进行审议， 提出意见。

一般而言， 删定官多以五品以下中低级官员担任， 协调官则多以宰相及各部尚书、 侍郎为主， 在人数上一般多于删定官。对参与立法者做此种分层， 既有利于立法权上的制约， 提高立法效率， 又可保证立法的专业性， 使制定出来的法律更具合理性，从而也使法律具有了稳定性与长久的适用性， 这与王朝赋予法律以守成的历史使命是相符的。

四

组织作用的浮现：

开元、天宝时期立法模式的调整

高宗以来的重法精神对玄宗产生了不小影响。开元二年 （714） 二月， 他 “思徐有功用法平直”， “以其子大理司直惀为恭陵令”。重法、 守法亦为官僚集团的主流与共识。开元七年四月， 祁公王仁皎薨， “其子驸马都尉守一请用窦孝谌例， 筑坟高五丈一 尺；上许之”。宋璟、 苏颋固争：“准令， 一品坟高一丈九尺， 其陪陵者高出三丈而 已……况今日所为， 当传无穷， 永以为法， 可不慎乎！” 玄宗嘉许曰：“卿能固守典礼， 以成朕美， 垂法将来， 诚所望也。”君臣在尊重制度与法律、 依法而治上是一致的。史称：“姚、 宋相继为相， 崇善应变成务， 璟善守法持正；二人志操不同， 然协心辅 佐， 使赋役宽平， 刑罚清省， 百姓富庶。唐世贤相， 前称房、 杜， 后称姚、 宋， 他人 莫得比焉。” 其实， 在姚、 宋之后又何尝不是如此？牛仙客与李林甫为相， “二人皆谨守格式， 百官迁除， 各有常度， 虽奇才异行， 不免终老常调”。

 玄宗时期， 王朝已建立百年， 国家与社会各层面均在发生重大变化， 统治者在守成之余又面临着变革压力。开元中期以后， “社会分化加剧”，多元化的趋势日益明显， 王朝不得不对各种制度与政策做较大调整。对此， 吴宗国教授从财政赋税制度、 军事制度、 选举制度、 政治制度、 法律制度五个方面进行了阐述。就法律制度而言， 他认为当时主要的变化是律令格式的修订， “律令格式的修订完成， 标志着玄宗时期各 项制度的变革基本上告一段落”，未注意到当时的立法模式亦在调整之中的事实。

在以律令为治的体制下， 变革的压力必然会传导到法制并最终传导到立法层面。隋及唐前期立法， 主要采用个人临时组合的模式， 包括刑部、 大理寺等专业司法机构在内的组织在立法过程中的地位不显。然而， 社会的日益分化与复杂化， 必然要求法律的细分化与专业化， 这是之前从各部门临时抽调的人员难以胜任的， 组织特别是朝 廷的专职司法机构在立法过程中的作用趋于增强。这种现象在仪凤以后的立法活动中 已初露端倪。

景龙元年 （707） 删定格式的活动就由刑部主导， 不过似乎并未取得好的效果， 故在景云元年 （710） 又敕令重修， 基本上又回到了以前的模式， 但刑部和大理寺官员在 参与立法人员中所占比例有所增加。《唐会要》 卷三十九 《定格令》：“景龙元年十月 十九日， 以神龙元年所删定格式漏略， 命刑部尚书张锡， 集诸明闲法理人， 重加删定。至景云元年， 敕又令删定格令……名为太极格。”刑部尚书成为此次立法的组织者， 在立法过程中当有更大的发言权。

 一般而言， 官僚集团以组织与制度为其发挥权力的基础， 组织作用的增强在相当 程度上体现的是臣下立法权的扩张。这在开元中期以后尤为明显。首先， 宰相逐渐有了发动立法的建议权。开元十九年， “侍中裴光庭、 中书令萧嵩， 又以格后制敕行用之后， 颇与格文相违， 于事非便， 奏令所司删撰 《格后长行敕》 六卷， 颁于天下”。宰 相成为此次立法的主动发起者， 而发起的根据则是他们享有的立法建议权。

其次， 如开元二十五年立法所示， 参与立法的人员开始大幅减少， 立法专业化的 倾向增强， 高明士称之为 “编撰走向法学专业化典型的例子”。在笔者看来， 其实质乃是官僚集团事实立法权的扩张。关于此次立法， 《宋本册府元龟》 卷 612 《刑法部· 定律令第四》 载：

（开元） 二十二年， 户部尚书李林甫受诏改修格令。林甫寻迁中书令， 乃与侍中牛仙客、 御史中丞王敬从， 与明法官前左武卫胄曹参军崔见、 卫州司户参军直中书陈承信、 酸枣尉直刑部俞元杞等， 共加删缉旧格、 式、 律、 令及敕， 总七千二十六条。其一千三百二十四条于事非要， 并删之。二千一百八十条随文损益， 三千五百九十四条仍旧不改。总成 《律》 十二卷， 《律疏》 三十卷， 《令》 三十 卷， 《式》 二十卷， 《开元新格》 十卷。又撰 《格式律令事类》 四十卷， 以类相从， 便于省览。二十五年九月奏上， 敕于尚书都省写五十本， 发使散于天下。

从开元二十二年开始的修律活动， 除李林甫、 牛仙客等宰相外， 其他占多数之参与立法的中下层官员均为 “明法之官”。从 《河字十七号开元律疏名例律疏第二名例残 卷》 看， 所谓 “明法之官” 主要就是在刑部、 中书省或门下省专门从事法律工作的 “明法”。与之前各次立法不同的是， 此次修律的实际主持人是专业司法机构的长官御 史中丞王敬从；其他三个主要的修法人员， 有两人为明法， 职务直接与司法有关， 故 《资治通鉴》 称 “上命李林甫、 牛仙客与法官删修 《律令格式》”。高宗以来行政化指 向的法制化趋势， 最终使政府机构及其代表的专业性开始凸显。

虽然从总体上看， 参与此次立法的大部分修律者仍以个人的法律素养被选拔出来， 但形势的发展在日益突破旧的制度模式。天宝以降， 政府专业司法机构在立法中的影 响越来越大。《唐大诏令集》 卷 82 《颁行新定律令格式敕》：“至于律令格式， 政之堤防， 岂惟沿袭， 亦致增损。条流既广， 繁冗遂多……先令中书门下及明法人等商量刊 定， 兼亦采诸群议， 遍示具僚。洎乎毕功， 已淹岁序。近者亲览， 又历旬时， 如此再 三事， 亦详慎不刊之典， 固亦庶乎……可颁告天下。” 此敕发布年月不明， 不见于 《文苑英华》 《册府元龟》 《全唐文》 等唐史文献。在 《唐大诏令集》 中， 其上一篇为 颁布于天宝四载 （745） 的 《宽徒刑配诸军効力敕》， 下一篇为贞元八年 （792） 的 《罪至死者勿决先杖敕》， 显然宋敏求认为其年代当在天宝至贞元之间。

笔者认为它应是天宝四载的敕文。从 “采诸群议， 遍示具僚” 的程序看， 此次立法大体仍延续了贞观以来立法的基本模式， 但变化也十分明显。首先， 组织的作用在此次立法中凸显了出来——中书门下以一个整体性机构的身份参与到了立法之中， 是立法活动的组织者；其次， 政府的专业司法机构与人员在立法中占据了主导地位， 拥有了压倒优势的话语权。刑部尚书萧炅是此次立法活动事实上的主持者。在隋唐立法 史上， 这是刑部首次在立法活动中居于主导地位。在此之前， 虽说在景龙元年， 刑部主持过一次删定格式的活动， 但在当时仅是例外， 并非常态。因此， 之后 《太极格》的删定， 又恢复到了个人临时组合性的立法模式。天宝四载由刑部尚书萧炅主持的立 法活动使王朝立法模式的特点由之前的周期性、 个人性、 集中性开始向由固定机构主 导之分散性、 个别性、 非周期性的模式转变， 专业司法机构在立法过程中的地位日渐 提升。

这种变化主要由当时社会转型的时代条件所造成。在隋及唐初的立法模式下， 由于排斥了组织的作用及其所代表的专业性， 必须以 “广泛性” 作为替代方案，皇帝本人也负有较为沉重的审核律令的任务。立法周期长、 成本高、 超前立法的色彩明显， 但对现实状况的应对不足， 这在变动社会中越来越行不通， 故需处理具体政务的组织 介入， 君主的立法权不得不在事实上向臣下做部分的移转。

相比之下， 隋及唐初虽然也是一个转型社会， 但却是在铸造一统帝国的过程中， 由多元向混一的转换， 政权强大， 总体的目标 （即整合） 清晰， 故法律的长期性调整功能日益凸显， 最终形成了唐前期立法之统一性、 周期性的特点。如 《剑桥中国隋唐史》 所说， 隋及初唐 “是行政活动进行法典化和正规化的时期， 当时强有力的中央政 府对长治久安满怀信心， 致使政治家们都倾向于以全帝国适用的统一制度和社会行为 的持久准则来考虑问题， 而不是用旧有经验来处理出现的具体问题”。

然而， 这种立法模式亦有弊端。活动于武则天时期的崔融云：“谨按 《贞观律》 唯 有十卷， 其捕亡断狱两卷， 乃是永徽二年长孙无忌等奏加。”可现存的敦煌文书中却 有唐贞观时期捕亡律断片留存。对此矛盾现象， 高明士认为：“崔说有一可能性， 那 就是贞观十一年正月定律令时， 对这两律来不及做最后修订， 此事仍交由无忌继续完 成。结果， 无忌在编修永徽律时， 同时也把这两律修成， 并将它取代原来修正的贞观 二律。” 如果此判断不错， 则意味着从太宗在贞观元年 （625） 命长孙无忌等人修律 开始， 至贞观十一年 “颁新律令于天下” 为止， 整整花了十年的时间才将律典修到十 卷。天宝以降， 政务千头万绪， 形势千变万化， 以前的做法越来越行不通了， 立法模式的调整与转换势在必行。

结语

唐王朝的守成阶段， 在唐高宗时彻底来临了。在这样一个时代， “重法” 成为统治 集团的共识与整体风气， 制度与法律被认定为治理与守成的主要工具， 法制的行政化趋向越来越明显。在此情境下， 立法模式亦进行了一定程度的调整。永徽时， 参与立法的人员主要来自多个不同的政府部门， 代表的是不同部门、 不同层次的政务视角。这种行政化的指向， 使朝廷的中枢决策机构在立法过程中的作用增大。参与立法的人 员， 大致分成了四品以上及五品以下两个层次， 第一层次的人员在立法中的主要任务是把关， 第二层次人员的主要任务是修法， 在立法架构上， 隐然形成了一种双层结构。仪凤以后， 双层立法结构进一步明晰化：首先， 有负责技术性事务的 “删定官”；其次， 有负责审订与总体协调工作的官员。这种制度既有利于立法权力上的制约， 提高 立法效率， 又可保证立法的专业性， 使制定出来的法律更具合理性， 从而具有稳定性与长久的适用性， 这与守成的历史使命相符。这是王朝全面进入守成阶段后在立法模 式内涵上的一个大调整。

到了玄宗时期， 社会开始转型， 变革的压力增大。此种压力又进一步传导到立法， 处理具体政务之组织在立法过程中的作用趋于增强， 臣下的立法权有所扩展。这首先表现在宰相逐渐有了发动立法的建议权。其次， 参与立法的人员开始大幅减少， 专业化的倾向增强， 官僚集团事实立法权扩张， 以刑部为代表的王朝专业司法机构及人员 在立法中逐渐占据了主导地位。

这套立法模式对后世立法产生了重大影响， 特别是对宋及西夏的立法产生了影响。关于宋代立法， 笔者另有专文论述， 在此仅举西夏 《天盛律令》 为例。《天盛律令》 的编纂者， 从 《颁律表》 可知， 共十九位， 呈双层架构：“其一， 法典的前 9 位纂定者， 有的封王， 有的在上等司中书、 枢密任职， 有的被赐封号， 表明其身份显赫， 地位崇高， 担任了重要的官职， 才被委以重任， 参与修订法典。其二， 法典的后 10 位纂 定者， 虽没有官位， 只有较低职位， 但却有博士、 学士的头衔， 表明思维敏捷， 学识 渊博， 也被吸收来修订法典。” 受唐代立法模式的影响非常明显。