论监察法体系及其宪制基础

作者：朱福惠，厦门大学法学院教授，法学博士；聂辛东，厦门大学法学院博士研究生。

摘要：2018年宪法修正案以及《中华人民共和国监察法》(以下简称《监察法》）的通过，形成了以宪法为核心，以《监察法》为纲领性和主干性法律，以全国人大常委会制定的有关监察工作的专门法律为基础，以国家监察委员会制定的监察法规和规范性文件为具体执行性规范，以涉及到监察权运行的其它法律法规为补充的内在协调一致的监察法规范体系。监察法规范体系是中国特色社会主义监察法治的组成部分，它具有独立于其它法律规范体系的属性，既区别于其它法律规范体系，又与其它法律规范体系关联、融通和衔接。同时，监察法规范体系体现党和国家监督制度的法治化，因此，党内法规和法律都是监察法的渊源。

关键词：监察法；监察法体系；监察法治；党内法规

随着《监察法》的颁布实施，监察法学研究取得诸多重要成果.理论界和实务界围绕监察机关的性质、地位、职权等监察制度方面的问题进行了全面探讨，并且对监察强制措施的运用、职务犯罪证据的收集、政务处分的适用等重大问题进行了较为深入的研究。但是，随着监察实践的发展，在全国人大常委会通过《公职人员政务处分法》并且授权国家监察委员会制定监察法规以后，在法规范层面已经初步形成了监察法体系。监察法体系的形成是我国监察体制改革和监察立法的重要成果，从宪制层面来看，监察体制改革是重大政治体制改革，建立了党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监察体制，健全党和国家权力监督体系。监察机关与一府两院平行，行使监督、调查和处置职能，监察法体系是监察机关宪法地位和职能的必然产物，它是监察机关独立行使监察权的法治保障。监察法体系的形成也是我国特色社会主义法治体系不断发展与完善的体现，监察法体系是具有自身特质、不同于其它法律部门的法规范体系，它与传统的行政法体系、刑法体系和诉讼法体系在调整社会关系和调整的手段上均不相同。监察机关行使监督权和职务违法与职务犯罪调查权，不仅适用监察法，还要适用公务员法、法官法、检察官法、刑法、刑事诉讼法等涉及到判断和追究公职人员职务违法和职务犯罪的法律法规，由于实行纪委与监察机关合署，监察机关在行使对公权力和公职人员监督权时，需要依法与党内监督贯通并实现党纪处分与政务处分衔接，不仅适用监察法规，而且要适用中央纪委、国家监委联合发布的党内法规。监察法体系的形成，体现新时代中国特色社会主义权力监督的基本特色与制度逻辑，它不同于西方国家分权制衡的权力监督体制，而是充分吸收中国传统监察文化，总结新中国社会主义行政监察体制运行的经验教训，创建适合中国政治体制和权力运行机制的公权力监督体制，因此，监察法规范和原则的表达，更多地反映中国政治实践的现实状况和客观规律，体现党和国家权力监督的概念体系和话语体系。本文对监察法体系的规范构成、特征及其宪制基础进行系统探讨，揭示监察法体系与其它部门法体系的联系与区别。

一、以宪法为核心的多层次监察法体系

法律体系是将国家现行的法律规范按照一定的原则和要求而形成的有机联系的统一整体，它具有法律完备、结构严谨和内部协调的特征。显然监察法体系与其它部门法体系一样是以宪法为核心、以《监察法》为统领和纲领性法律、以监察机关组织与监察权运行方面的法律、监察法规和规范性文件为补充而形成的内部协调一致的独立部门法体系。

（一）创设监察权的宪法规范

“八二宪法”规定国务院设立监察部，在国务院领导下行使行政监察权，监察权的行政属性表明监察法规范属于行政法体系，并没有形成监察法体系的宪法依据。1990颁布实施的《行政监察条例》是国务院制定的行政法规，1997年全国人大常委会通过的《行政监察法》是保障政令畅通、提高行政监察效能的法律。2016年11月全国人大常委会决定在北京、山西、浙江进行监察体制改革试点，试点目标之一就是将行政监察机关与人民检察院反贪、反渎和职务犯罪部门合并组成各级监察委员会，监察委员会与一府两院并列。2018年3月宪法修正案确认了监察体制改革的实践经验，在21条修正案中有11条是关于监察机关及其职能方面的规定，而且将专门规定监察权及监察体制的5个条文增加到宪法正文之中，将宪法条文由138条扩大到143条，这在我国修宪史上尚属首次。宪法修正案以国家根本法的形式规定监察委员会的职权、地位、领导体制等，这些创设监察权的宪法规范是监察法体系的形成性规范，也是最高规范。

（二）作为纲领性和统领性规范的监察法

宪法规范是部门法体系的核心规范，但仅有宪法规范不足以构成部门法体系，部门法体系需要在宪法的价值指引下，以宪法上的创制性规范为立法依据，通过制定法律将宪法上的监察权和监察制度具体化。由于监察制度涉及到国家权力监督体系的改革与优化，属于监察法制的整体建构，因此需要一部全面而系统地规定监察制度的法律，该法律是监察法体系的主干，而《监察法》则是监察法规范体系的纲领性法律，具有规范统领国家基本法律的作用与功能，《监察法》的内容涵盖了监察机关的性质与地位，组织与职权，同时还具体规定了监察机关监督、调查的程序以及对职务违法和职务犯罪的公职人员的处置方式等各个方面，它表明《监察法》是监察法规范体系的基础性和统领性法律。其表现在：

第一，《监察法》是全国人大制定的基本法律。《监察法》是集监察组织法和监察程序于一体的主干性法律。宪法规定，监察机关的组织与职权由法律规定。按照宪法和《立法法》规定，国家机关组织与职权方面的法律属于应当由全国人大制定的基本法律。《监察法》是在监察机关的组织、职权、工作程序均没有专门法律规定的前提下制定的，既要规定监察机关的产生、组成和任期，又要规定监察机关的职权和工作程序，还要规定监察机关的监察对象和监察权限。因此，监察法既有监察机关组织法的性质，又有监察程序的性质。所以监察法只能对这些监察工作的重要内容作出一般规定或者概括性规定。我国国家机关的立法往往实行机关组织与人员分别立法的模式。如《国务院组织法》与《公务员法》，《人民检察院组织法》与《检察官法》，《人民法院组织法》与《法官法》，均为国家机关组织立法。至于这些国家机关的职能和工作程序则由其它法律作出规定。而且国家机关组织法根据宪法和立法法的规定只能由全国人大制定基本法律。《监察法》需要规定监察机关的组织和职权，虽然不是专门的监察机关组织法，但需要发挥组织法的作用，应当由全国人大制定。

第二，《监察法》是其它监察立法的依据。由于《监察法》对监察机关组织、职权以及监察程序的规定较为原则，虽然监察法对监察权限和监察程序的规定相对较为具体，可以为监察机关履行职能提供法律依据，但它对监察机关内部组织的规定以及监察处置的规定较为宏观，不能为监察机关处置职务违法和职务犯罪的公职人员提供规范依据。因此，全国人大常委会应当根据监察实践情况，依据监察法制定相关法律，不仅具体化监察法的规定，而且及时制定监察机关履行职能的法律，补充监察法之缺漏。全国人大常委会将《公职人员政务处分法》和《监察官法》纳入立法规划，政务处分由《监察法》规定，监察机关有权对违纪和职务违法的公职人员作出政务处分决定，但并没有对政务处分的适用主体、权限、条件以及与党纪处分之间的衔接与匹配作出具体规定。实践中，中央纪委、国家监委制定《政务处分暂行规定》，对政务处分的适用以及与党纪、行政处分之间的衔接作出规定。但该规定属于国家监察委员会制定的规范性文件，仅仅是监察机关适用政务处分的操作规程，缺乏对政务处分适用原则、适用主体、适用对象、适用程序等系统而全面的规定。因此，《公职人员政务处分法》的制定非常必要，它是对《监察法》上政务处分规定的具体化。《监察法》第14条明确规定国家实行监察官制度，依法确定监察官的等级设置、任免、考评和晋升等制度。但并没有对监察官的任职条件、职务职级、待遇以及奖惩作出明确规定。所以，必须由全国人大常委会制定《监察官法》，细化《监察法》有关监察官制度的规定。全国人大常委会制定《公职人员政务处分法》和《监察官法》等法律，其立法的原则和精神必须符合《监察法》，立法的内容主要是补充、解释和拓展《监察法》和规定，这些法律成为监察法体系的重要组成部分。

第三，《监察法》对监察职能和监察程序作出一般规定。《监察法》是确立监察制度和规范监察权的主干性法律，因此它只能对监察机关组织、职能作出原则性规定，不能对所有事项都作出具体而详细的规定。但监察机关履行各项职能的情形以及程序是监察权运行的基本规范，虽然监察法对此作出的规定相对具体，但仍然属于一般规定。如《监察法》第45条规定监察机关有权对职务违法情节较轻的公职人员有权采用谈话提醒、批评教育、责令检查或者予以诫勉。这一规定实际上赋予监察机关作出监察处理的权力，其目的在于对存在倾向性、苗头性问题或者轻微违法的公职人员通过监察处理予以纠正，起到抓早抓小、防微杜渐的作用，防止公职人员由一般违法走向犯罪，是监察机关监督关口前移、提升监督效果的体现。然而监察法并没有对上述四种监察处理措施规定适用情形，也没有规定工作程序。实践中谈话提醒、批评教育、责令检查适用于存在违纪违法苗头，不需要作出政务处分的公职人员；诫勉适用于存在违纪违法但情节较轻的行为，或者公职人员的违纪违法行为已经达到警告处分的程度，但在监察机关调查过程中能够配合调查，认错态度较好，主动消除影响，符合减轻处分情形，可以作岀诫勉处分决定。所以，监察处理的适用有两种情形，但《监察法》第45条的规定并未区分这两种情形，需要通过其它监察法律或监察法规予以具体化。《监察法》对监察机关在调查职务违法和职务犯罪过程中调取证据作出一般规定，但对调取证据的程序并没有作出具体规定。实践中监察机关根据调查范围和案件的实际情况决定调取证据的人员、范围与方式，其运行适用内部工作程序。从监察法治角度出发，监察机关的调查程序涉及到被调查人的权利以及对监察机关的监督，监察调查和处置程序应当具体明确，以规范监察权的运行。因此监察法的一般规定虽然较为宏观，但它框定了监察职权和程序的基本架构，可以根据实践需要为其它监察立法提供法律依据。

（三）作为监察法配套的其它法律规范

如上文所述，监察法主要是全国人大制定的确立监察制度的统领性和纲领性法律，它只对监察机关的组织、职权和工作程序作出宏观规定或原则性规定，按照我国法律体系的构成规则，应当以统领性、纲领性法律为中心，通过制定法律或者修改相关法律形成与监察法配套的法律规范体系。

第一，全国人大及其常委会制定有关监察机关组织与职能的法律。为了补充《监察法》上的制度性规定或者具体化监察法上的职权与程序规定，全国人大及其常委会制定相关监察法律，完善监察法律体系。根据《立法法》规定，有关国家机构的事项只能制定法律，因此监察法上关于监察机关组织和体制的原则性规定可以通过其它制定专门组织法予以具体化。根据实践发展的需要，全国人大适时制定监察机关组织法和监察官法等属于全国人大立法事项范围内的法律，这些法律虽然与监察法一样都是全国人大制定的基本法律，但只是宪法和监察法上监察机关组织条款的具体化，是全国人大完善监察机关组织与体制的专门立法。监察法对监察职能、监察权限和监察程序作出规定，但规定得并不具体，在监察实践中主要由中央纪委、国家监委发布规范性文件予以补充。全国人大常委会为完善监察立法体系，需要制定诸如公职人员政务处分法、监察官法以及有关监察机关调查和处置程序方面的法律，包括涉及到监察机关监察权限等全局性事项的法律。

第二，与监察工作相关的法律条款。监察机关除执行和适用《监察法》以及专门的监察法律外，还要适用与监察工作相关法律的规定，这是因为监察机关行使监督、调查与处置职能，必须执行有关公职人员纪律要求的规定，在调查职务犯罪与处置犯罪嫌疑人的过程中须执行《刑事诉讼法》和《公务员法》等法律，虽然《刑事诉讼法》和《公务员法》整体上并不属于监察法体系，但这些法律中与监察工作相关的条款，是监察机关履行监督、调查和处置职能必须适用的法律规范，它们与《监察法》共同构成监察法规范体系。监察机关在是否适用刑事法尤其是《刑事诉讼法》方面存在争议，通说认为，监察机关不是司法机关，因此监察机关办理职务违法和职务犯罪案件不适用刑事诉讼法，只适用《监察法》。这种观点从监察权限和监察程序的角度来看是正确的，但不能绝对化，因为监察机关办理职务违法和职务犯罪案件在程序上只能遵守《监察法》而不能适用刑事诉讼程序。但是《监察法》与《刑事诉讼法》均是宪法之下的基本法律，具有相同的法律地位和法律效力，并不会因为监察机关是政治机关的性质而发生变化。《监察法》规定监察机关调查职务犯罪时，必须遵守某些刑事诉讼的基本原则或者规则，如《监察法》第33条第2款规定，监察机关在收集、固定、审查、运用证据时，应当与刑事审判关于证据的要求和标准相一致。监察机关适用该条规定时，必须同时适用《刑事诉讼法》第五章关于证据的规定，因为《监察法》并没有规定监察机关收集证据的种类以及审查和运用证据的条件，《刑事诉讼法》第55条规定证据充分确实的条件，这些条件显然是监察机关调查职务犯罪必须遵守的法律规范。最高人民法院关于适用《刑事诉讼法》的解释第四章对各类证据的审查与运用标准构成《监察法》上的刑事审判的证据要求与标准。因此，刑事诉讼法以及相关司法解释的规定同样适用于监察工作，属于监察法体系的一部分。同样，监察机关需要适用《公务员法》，该法律为公务员规定了纪律要求以及违反纪律应当承担的责任，监察机关虽然可以依照《监察法》对公职人员作出政务处分的决定，但监察机关作出政务处分的直接依据还是其它法律法规的规定，因为《监察法》并没有规定公职人员违纪的情形以及政务处分的适用条件，这些均只能根据其它法律的专门规定，法律对不同类别的公职人员作出的纪律要求以及违纪处分条件也不尽相同。然而，监察机关适用的这些法律是以《监察法》的衔接条款为依据，《监察法》与这些法律条款形成协调一致的有机整体。

（四）作为执行和实施监察法律的监察法规

2019年10月26日十三届全国人大常委会第十四次会议通过《关于国家监察委员会制定监察法规的决定》，明确规定国家监察委员会根据宪法和法律，制定监察法规。同时规定监察法规的立法事项为“为执行法律的规定需要制定监察法规的事项”和“为履行领导地方各级监察委员会工作的职责需要制定监察法规的事项。”可见，监察法规主要是为了执行和实施监察法等法律而制定的法规，包括为实施法律而制定的实施细则，为执行法律和领导下级监察机关而制定的条例、办法等。监察法规与行政法规、军事法规具有同等法律效力，如果某些规定存在不一致的情形，应依《立法法》之规定由全国人大常委会决定。在全国人大常委会作出授权决定之前，中央纪委、国家监委为推动《监察法》的实施与适用发布了一系列具有法规性质的文件，这些法规性质的文件主要是对《监察法》如何适用作出补充与解释，既符合我国法律具体应用解释的内容与形式，具有监察解释的特征；又符合监察机关制定监察法规的内容与形式，具有监察法规的特征。这些法规性质的文件多数以中央纪委、国家监委的名义发布，主要有2018年4月制定《国家监察委员会管辖规定（试行）》；2018年5月制定《公职人员政务处分暂行规定》；2018年7月制定《中央纪委国家监委监督检查审查调查措施使用规定（试行）》；2018年11月制定的《中央纪委国家监委立案相关工作程序规定（试行）。由于国家监察委员会有权制定监察法规，国家监察委员会的组成部门和省级监察委员会应可以制定监察规章，对法律和监察法规的专门事项作出规定。地方各级监察委员会为执行监察法规、监察规章，还可以制定监察规范性文件。

二、监察法体系的独立性与开放性

监察法规范体系是以宪法规范为依据、以《监察法》为纲领性和统领性规范、以专门的监察法律和与监察工作相关的法律条款为补充、以监察法规和规章为具体化规范的完整体系。从监察法规范体系的形成来看，它兼具独立性与开放性的特征。

（一）监察法体系的独立性

监察法体系的独立性是指监察法调整特定的社会关系，形成独立的、区别于其它法律规范体系的部门法体系。监察法律关系是指受监察法调整的监察机关与其它国家机关、监督对象、当事人及其他监察工作参与人之间的权利义务关系。监察法律关系是监察机关行使职权从而使监察法规范发生实际作用而产生的社会关系。

第一，监察法调整的社会关系是国家权力监督关系。监察法调整的国家权力监督关系不是人民代表大会的一般权力监督关系以及人民检察院的法律监督而产生的监督关系，而是监察权运行产生的专门法律监督关系。我国的国家权力监督关系大致可以分为一般权力监督关系和具体权力监督关系两种，一般权力监督关系是指国家权力机关监督宪法、法律的实施，监督由其产生的国家机关负责人是否遵守宪法和法律，其监督方式包括审议工作报告、执法检查、质询和询问、特定问题调查、作出罢免或者撤职的决定等等，一般权力监督关系是一种宪法关系，调整国家权力机关与其它国家机关之间的监督关系。具体权力监督关系主要有两种，一种是人民检察院依照宪法和法律行使法律监督权，监督人民法院的审判活动、监督公安机关的侦查活动、监督监狱机关的刑事司法活动，其监督方式主要是抗诉、提出检察建议、对司法机关工作人员违反司法正义的犯罪行为行使侦查权等等。人民检察院的法律监督权属于刑事诉讼法调整的社会关系，是基于公正司法基础上形成的人民检察院与其它司法机关之间的监督与制约关系，侧重于人民检察院对司法机关和司法机关工作人员执法和司法活动的监督。监察机关是依照宪法和法律行使监察职能的专责机关，对所有公职人员行使监督权，从而在监察机关和与公职人员之间形成了一种监督与被监督的关系。

第二，监察委员会和行使公权力的公职人员是监察法律关系的主要主体。监察法律关系是指监察机关行使监察权而导致其它国家机关、监督对象以及当事人的参与而形成的法律关系。因此，没有监察机关参加的法律关系，不形成监察法律关系。公职人员也是监察法律关系的主要主体，所有公职人员均须受到监察委员会的监督，公职人员的职务违法和职务犯罪行为应当接受监察委员会的调查，此时的公职人员即成为监察法上的职务违法和职务犯罪嫌疑人，成为监察法上的被调查人和被处置人。非公职人员身份的公民也可以成为监察法律关系的主体，但只有属于职务犯罪中的行贿人，才能受到监察机关的调查与强制。因此，监察机关与公职人员之间的监督关系，是监察法律关系的主要法律关系。

第三，监察法调整的社会关系区别于其它法律规范体系调整的社会关系。监察法律关系是监察法规范调整的社会关系，调整国家机关及公职人员与监察机关的关系，形成监察机关与公职人员的监督与被监督的法律关系。在监察法律关系中，监察机关、国家机关及公职人员等构成法律关系主体，公职人员的违纪及违法犯罪行为构成法律关系中的法律事实，监察机关、国家机关及公职人员的权利和义务构成法律关系的内容，监察法律关系的客体则是监察机关、国家机关及公职人员所享有权利和所承担义务指向的对象，即被监督人员的党纪责任、政纪责任和刑事责任。因此，所谓监察法律关系，即是指因公职人员违纪及违法犯罪行为引起的，受监察法规范调整而产生的，以监察机关、国家机关和公职人员的权利（权力）和义务为内容的法纪监督关系。

（二）监察法体系的开放性

虽然监察法律规范已经形成了独立的法律规范体系，但监察法体系并不是封闭的规范体系，而是具有开放性的部门法体系。监察法体系的开放性是指监察机关为了履行监察职责，除适用主干性法律《监察法》外，还应当适用全国人大常委会制定的有关监察工作法律和其它法律，同时还要适用与监察工作相关的法规、规章和规范性文件。监察机关履行监察职能而适用《监察法》之外的法律法规。这一特点决定了监察法规范体系的开放性特质。

第一，由于监察对象是所有行使公权力的公职人员，监察机关必然适用其它法律规范。公职人员的纪律要求由不同的法律作出规定，监察法规范体系虽然在构成上具有多层次的特征，但《监察法》只有69条，不可能为监察机关履行职责规定全部的实体规范和程序规范，只能为监察机关履行监督职责作出一般规定。监察机关是行使监察职能的专责机关，监察机关对公职人员开展廉政教育，对其依法履职、秉公用权、廉洁从政从业以及道德操守情况进行监督检查，而公职人员的多数为党员，所以，既要适用《监察法》的一般规定，又需要适用《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党问责条例》有关纪律处分和问责的规定，实现《监察法》与党内法规的衔接，因为纪法贯通的本质是纪律检查权、国家监察权和司法权的协作与配合。如《监察法》规定，监察机关可以对职务违法情节较轻的公职人员予以诫勉，但没有规定如何进行诫勉谈话。显然，监察机关可以适用《关于对党员领导干部进行诫勉谈话和函询的暂行办法》等有关诫勉的规定。同时，监察机关还需要适用《公务员法》《法官法》和《检察官法》《事业单位工作人员处分暂行规定》等法律法规作为违纪调查与处置的依据。

第二，由于监察机关行使职务违法和职务犯罪的调查权与处置权，所以监察机关对职务犯罪的追诉应当适用或者参照适用刑事法的规定，并且实现监察调查与刑事诉讼衔接。《监察法》上的法法衔接主要是监察调查与刑事诉讼的衔接，它包含即程序、证据与调查措施三方面的内容。对职务违法和职务犯罪的调查与处置主要适用《监察法》规定的程序，监察调查的证据规则必须适用刑事诉讼法及相关司法解释，监察调查的范围也必须遵守刑法有关国家机关公职人员职务犯罪的规定。因为《监察法》只规定监察机关行使调查与处置职务违法和职务犯罪的职权，并没有具体规定哪些职务犯罪由监察机关调查，也没有具体规定调查取证的依据和标准。而关于职务犯罪立案以及调查取证必须适用刑事诉讼法和司法解释的规定，其中对犯罪证据的收集必须参照适用刑事上的证据规则和非法证据排除规则的规定。

三、监察法规范体系与其它法律规范体系的融通与衔接

我国传统的部门法划分标准是以法律调整的社会关系以及调整的手段与方法作为划分标准，其优点在将特定法律法规按照一定的标准予以体系化和类型化，并且按照法律效力等级的不同建立该特定法律规范集合的内部一致关系。其缺点在于部门法的划分可能导致人为割裂不同法律之间的联系，形成法学研究划地为牢的局面。因此，部门法的划分可能客观上助长不同部门法学者之间的“界限意识”，但此种意识并非部门法划分的必然结果，部门法的划分仅仅是认识法律体系的一种方法，并不限制部门法学者的跨界研究和整体研究。有学者从法律体系的整体性角度，提出“领域法学”的概念，建构以问题为导向，以特定经济社会领域全部与法律有关的现象为研究对象，整合社会科学研究的多种范式，既满足新兴学科和交叉学科发展的需要，又可以与传统部门法学互补。

以《监察法》为基础性和纲领性法律而形成的监察法体系属于中国特色社会主义法律体系的重要组成部分，它既符合传统部门法学构成的一般原理，也整合法学、政治学和马克思主义理论学科的研究方法，有着与其它部门法学不同的研究对象、范式和话语体系，是中国特色社会主义法治道路的体现，也是中国特色社会主义法治理论的新发展。监察法规范既包括规定国家监察机关的产生、地位、职能、程序和法律责任的规范，也包括公职人员行使公权力的纪律和法律规范，还包括监察机关调查公职人员职务违法和职务犯罪的法律规范等等。这些监察法规范构成一个独立的法律体系，不属于现行任何其它部门法律体系。监察法规范属于公法的范畴，它与宪法相关法、行政法和刑事诉讼法关系密切，但并不隶属于这些法律部门。

（一）监察法规范体系与宪法规范体系的关联

所有法律均依据宪法而制定，既可以依据宪法的规定，也可以依据宪法的原则与精神，《监察法》亦如此。严格来说，宪法并不是传统部门法意义上的法律，而是国家的根本法和最高法，宪法规范表达特定的价值观念和制度逻辑，它确立国家机关行使权力的指导思想和基本原则，同时也是立法机关制定法律的指引，通过立法使宪法创设的法律秩序得以实现。但是，宪法除了规定国家的目标、政策、指导思想和原则之外，还须规定国家机关的组织、产生、性质与权力配置，列举公民的基本权利与义务，从而达到调整国家与公民关系的目标，并且由国家机关通过立法、司法和合宪性审查活动将宪法规范适用于国家的政治生活与社会生活，保障国家权力在法治轨道上运行，保护公民的基本权利不受公权力的侵犯。因此，从宪法规制公权力和保护公民基本权利的角度来看，宪法、国家机关组织法、监督法等法律也构成一个完整的规范体系，从而具有部门法的特征。宪法的渊源包括宪法典、宪法性法律、宪法惯例、宪法解释、行政法规、国际条约等，这些法规范主要规定国家机关的组织和职权，或者规定公民基本权利的保障与限制，是宪法典内容的具体化或者补充，意味着此类法律属于宪法这个部门的范畴。由于宪法性法律越来越多，大大改变了宪法部门的内部结构，实际上已经形成了一个宪法法部门。《监察法》对一切公职人员行使监督权，因此是一种国家监督关系，从而具有宪法相关法的性质。无论是宪法法部门还是宪法相关法的概念，实际上就是将宪法典及宪制性法律作为一个内部协调一致的法律部门来对待。

（二）监察法体系与行政法规范体系的融通

中国古代监察法制具有悠久的历史传统，成为中华法系的重要表征，其特点之一是以行政监察为主。新中国成立以来，我国长时间实行行政监察与检察监督相结合的体制，《行政监察法》是行政法的一部分。虽然现行《监察法》去掉了“行政”二字，监察机关也不再属于行政机关的一部分，但监察机关的监督对象主要是行政机关的公务员，监察机关的监督、调查和处置必须适用《公务员法》等法律，并且还需要运用行政监督、行政处分和行政调查等行政法上的手段，使得监察法规范体系与行政法的关系极为紧密。

行政法没有统一的法典形式，主要由行政组织法、行政程序法、行政行为法、行政诉讼法等法律规范组成独立的法律部门。行政法的渊源除法律、法规、规章和司法解释外，还包括法律原则、民间习惯、行政惯例等非制定法因素。行政法调整行政管理关系和行政监督关系，《监察法》调整行政机关、公务员与监察机关的关系，但《监察法》规定，监察机关的监察对象包括所有的公职人员，而不仅仅是行政机关的公务员以及行政机关任命的工作人员。同时，《监察法》还规定，监察机关监督党的机关、人大机关、政协机关和司法机关行使公权力的公职人员，包括人民团体、事业单位和国有企业从事管理的人员，对不履行或者不正确履行职责负有责任的领导人员，可以按照管理权限对其直接作出问责决定，或者提出问责建议。

监察机关虽然独立于行政机关之外，但监察机关与公职人员之间的关系具有内部管理关系与监督关系的性质，这是由于监察机关属于行使国家监察权的专责机关分不开的，既然监督所有公职人员，其监督、调查和处置职能即具有国家机关内部监督关系的性质，监察委员会对公职人员职务违法和职务犯罪的调查即属于国家机关对其工作人员的调查，这是因为监察委员会对公职人员职务违法和职务犯罪的调查，具有单向度、执行性、高效率等特征，具有强烈的行政色彩。只有调查终结移送人民检察院审查起诉后，司法机关与犯罪嫌疑人之间的关系才构成外部法律关系。因此，监察委员会对公职人员职务违法的调查不是外部调查，即不属于公职人员一般违法而由有权处罚机关进行处罚而产生的行政管理关系，而是职务违法产生的内部监督关系。即监察委员会只针对公职人员的职务行为，而不针对非公职人员，也不针对公职人员的非职务行为。所以，《监察法》规定公职人员与监察机关的关系不是传统上的行政管理关系或者基于行政机关内部发生的行政监督关系。

（三）监察法规范体系与刑事诉讼法体系的衔接

《监察法》的制定和实施，本质在于反腐败治理的法治化，即通过监察权的行使，承担职务犯罪案件的调查职能。监察机关调查职务犯罪首先需要适用刑法，即必须符合刑法上有关罪名、罪数、犯罪构成以及追诉期限方面的规定适用于职务犯罪，这是罪刑法定原则以及罪刑相适应原则的体现，监察机关虽然依照《监察法》调查职务犯罪，但仍须遵守刑法的规定，如果职务行为虽然具有社会危害性，但依照刑法不构成犯罪，监察机关只能将被调查人作为违纪或者职务违法处置，不能作为犯罪追究刑事责任。刑法主要规定犯罪与刑罚，因此，刑法关于犯罪与刑罚的规定监察机关必须遵循，并且成为职务犯罪调查与处置的法律依据。但是，监察法有关职务犯罪调查与处置只占其职能的一部分，监察机关依法还须行使监督与职务违法的调查，所以，监察法本身不是刑事法，而是监察机关调查职务犯罪的实体法依据之一。

监察机关调查职务犯罪同样须适用刑事诉讼法。监察机关调查职务犯罪的程序法依据主要是《监察法》，但刑事诉讼法关于证据规则、非法证据排除规则均适用于监察机关的调查活动，因为监察机关调查收集的证据应当符合刑事审判的标准。因此，《监察法》虽然与刑事诉讼相关，但并不属于刑事诉讼法的范畴。监察机关对被调查人采取留置等强制措施，虽然具有刑事诉讼法上的效果，但不属于刑事诉讼法上的侦查措施，被调查人的权利应当得到保护，但在调查阶段，律师不能介入。可见，《监察法》与刑事诉讼法有程序上的衔接，但两者并不相同。因此，国家监察法上的职务犯罪调查程序与刑事侦查程序类似，但是二者实际上并不相同，即职务犯罪调查程序并非刑事侦查程序本身。只有职务犯罪监察调查程序终结后,才能与检察机关审查起诉程序衔接,构建刑事立案程序与强制措施的转化程序。因此，检察机关与监察机关的衔接关系构成“制约模式”，即检察机关依法行使审查起诉决定权和调查活动引导权,实现两机关之间的制约。《监察法》规定的监察调查权为独立于刑事诉讼法运行的职务犯罪调查权，监察机关在调查过程中刑事诉讼法具有适用性，但《监察法》本身并非刑事诉讼法，监察机关调查和处置职务犯罪主要适用《监察法》，只是在强制措施和证据收集方面与刑事诉讼法衔接。

四、监察法规范体系的特征

（一）监察法规范体系体现党和国家监督制度的法治化

国家监察体制改革是我国监察文化的传承与创新，也是国家权力监督制约的创新。首先，《监察法》确立的监察制度是具有中国特色的社会主义监察制度。它不是行政监察制度的简单升级，而是监察体系的根本转型。根据宪法和《监察法》的规定，监察委员会是与一府两院平行的国家机关，统一行使对公职人员的监督、调查与处置职能，监察权是宪法确认的国家权力。《监察法》确立的指导思想、基本原则、监察职能、监察权限与程序是制定和修改其它与监察工作相关法律法规的依据。其次，《监察法》是健全党和国家监督制度的成果，体现出新的国家权力监督观。监察体制改革前，我国实行党内监督与国家监督两套权力监督体系，党内监督以党的各级组织以及纪律检查机关的监督为主，其目的在于监督党组织和党员遵守党纪，国家监督则是以人大监督为主，以行政监督和司法监督作为经常行使监督权的机构。监察体制改革后，党内监督得到加强，通过巡视监督和派驻监督，实现党内监督的常态化。国家权力监督以监察机关作为专门监督机关，通过监察监督与人大监督、司法监督、审计监督、民主监督等相互贯通，形成党和国家权力监督的合力，从而达到健全党和国家权力监督体系的目的。而监察监督与党内监督的衔接，监察监督与其他国家权力监督的配合和贯通，需要《监察法》衔接党内法规和其他与监察监督相关的法律和法规，构成党和国家权力监督的法规范体系。再次，《监察法》主要是反腐败国家立法。监察机关行使对公职人员的职务违法和职务犯罪的调查权，其主要目的在于抑制公职人员的贪污腐败现象，腐败治理成效是现代化国家的重要判定标准之一，世界各国无不将腐败治理作为国家治理的重大战略。《监察法》规定反腐败国际合作，授权国家监察委员会通过开展境外追逃合作，将被调查人追捕归案，建立强大的反腐败国际追逃追赃和防逃工作的机制。所以，我国签署的反腐败国际条约成为我国监察法体系的组成部分。

（二）党内法规是监察法规范的渊源

党的十八届四中全会的决定明确指出中国特色社会主义法治体系包括完备的法律法规体系和完善的党内法规体系，党的十九大报告进一步明确党内法规制度体系是依法执政的重要内容。党的十九届四中全会提出坚持和完善党和国家监督体系，推进纪检监察工作规范化、法治化。完善派驻监督体制机制。推进纪律监督、监察监督、派驻监督、巡视监督统筹衔接。因此，法律规范体系与党内法规体系虽然调整的社会关系不同，发挥作用的领域不同，但都是依法治国和依法执政的重要方式。两者虽然存在区别，但有本质一致的基础，即都是党的基本理论、基本路线、基本纲领的具体体现，都是党的主张和意志的体现。在民法、诉讼法、刑法等部门法体系中，党内法规并不是这些法律体系的渊源，但在监察法体系中，与监察工作相关的党内法规属于监察法的正式渊源，这是因为党内法规体系的提出与建构，将国家法律体系作为参照系，从而达到阐释相关法律原则的目的。

党内法规在监察法体系中的构成作用是由下列两种因素决定的：第一，监察体制改革的目标之一在于实现党对反腐败工作的统一领导，并且实现对公职人员监督的全覆盖。为了实现这一目标，监察机关与纪委合署办公，在办理案件过程中实现纪律审查与监察调查同步展开，在处置职务违法时实现党的纪律挺在前面，党的纪律严于国家法律。第二，监察机关依照《监察法》将监察法律规范适用于党的机关的公职人员。如《监察法》第15条规定，监察机关对中国共产党机关的公职人员进行监察。虽然，《公务员法》将中国共产党机关的公职人员定位为公务员，但中国共产党机关的主要职责是党务工作，因此中国共产党的机关公职人员既要履行党章和党内法规规定的职权，遵守党的纪律，同时还要遵守宪法和法律。所以，监察机关在监察中国共产党机关的公职人员时，既适用党内法规，又适用法律。

监察机关对党内法规的适用主要表现在：一是党内法规可以直接适用于非党员领导干部。一般来说，党内法规只适用于党员以及党员领导干部，但是，党内法规不仅直接约束党员，而且直接约束一切党政机关，成为党政机关、国有企业和事业单位公职人员的一般行为准则。如2017年4月中央办公厅和国务院办公厅发布的《领导干部报告个人有关事项规定》明确将副处级以上领导干部列入报告个人有关事项的范围，无论该领导干部是否属于党员还是非党员，均必须遵守该规定。二是党内法规与《监察法》等法律的规定具有一致性。如《监察法》规定对不履行或者不正确履行职责负有责任的领导人员，按照管理权限对其直接作出问责决定，或者向有权作出问责决定的机关提出问责建议。但《监察法》并没有规定问责的主体、程序和对象，监察机关在适用《监察法》的问责规定时，可以参照适用《中国共产党问责条例》和《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》等党内法规。三是党内法规的部分内容、原则和精神通过立法转化为监察法规范，如《监察法》确立的指导思想、基本原则以及有关政务处分的规定与《中国共产党纪律处分条例》大致相同。《监察法》规定监察机关有权对监察对象谈话提醒和诫勉，这一规定即来自《中国共产党党内监督条例》。《公务员法》的修改以及《政务处分法》的制定均体现了党内法规的内容。从而使党内法规与国家法律衔接与融通，党内法规构成监察法的渊源。