石亚军 （中国政法大学政治与公共管理学院 教授）

李大朋(中国政法大学政治与公共管理学院 博士后研究人员)

【摘   要】民航业天然具有密集审批属性，并且全球各国的民航审批类型具有高度的同一性，体现为简单数量增减的外延式民航审批制度改革需要根据民航业的特点和发展规律进行转型。我国民航审批制度仍然面临着深层次、结构性问题，包括审批粗放、市场化改革不彻底、飞行活动审批严格等问题，深化民航审批制度改革必须步入内涵化轨道。内涵化改革以提升民航治理体系和治理能力现代化为主线，致力于推进模块型审批、契合市场型审批、协同飞行型审批、鼓励科创型审批。

【关键词】民航业；行政审批；改革；内涵式

我国民航业经过了改革开放几十年的快速发展，取得了令人瞩目的成就。大众出行对品质的关注不断增强，对民航服务提出了更高要求。在贯彻落实“五位一体”总体布局、“四个全面”战略布局，以及“一带一路倡议”“京津冀一体化”“自贸区建设”“长三角一体化”等战略部署中，民航业迎来了快速发展的大好机遇。在深化民航管理领域“放管服”改革中，走出民航审批制度改革内涵式推进道路，进一步理顺民航领域政府与市场的关系，保证民航业活力与安全的统一，是提升民航治理体系和治理能力现代化的需要，是使市场在民航业资源配置中起决定性作用和更好发挥政府民航管理作用的需要，是民航业提高适应经济社会发展和人民群众高质量生活要求能力的需要。推进民航审批制度内涵式改革，必须结合行业固有的特点，针对民航审批制度面临的深层次结构性问题，围绕政府在简政放权、放管结合、优化服务作前提统设下，科学合理清权、确权、放权，从而进行制度重构和机制再造。

一、深化民航审批制度改革必须走内涵式道路

内涵式改革是相对于审批数量简单增减的外延式改革而言的,内涵式改革着眼于行业特点和发展规律，以及提升行业治理现代化，以解决行业面临的深层次、结构性问题，最终实现行政主体履行职能的出发点与落脚点转换到为行业创造良好的发展环境、提供优质的公共服务上来，为行业的进一步发展提供制度供给与保障。

行政审批的目的，是在准入、准营两个关卡为市场把门，以合法性和合理性为界限，把适合与不适合的两类主体和项目挡在市场的里外。显然，行政审批是处理好政府与市场关系的关节点，政府对市场的扶持、推动抑或钳制、阻挠，都是发生在行政审批这个起点。行政审批要做到兼顾敞门放行而无鱼龙混杂，严关阻止而不误挡正当，使政府作用成为市场作用的助力而非阻力，就必须通过内涵式改革，夯实行政审批制度设计和实施的科学性和有效性。内涵式改革体现为“直击的是行政审批权的权力实体，铲除的是行政审批权力实体的生存体系，即把不该由政府行使的审批事项，从事项本身到事项赖以存在的‘三定方案’和法律法规，进行果实、根茎、土壤一体化根除”。

我国历次民航管理体制改革的总体方向是政企分离、政资分离，不断向优化职能、有限政府方面转变，这构成了我国历次民航行政审批体制改革的主线。党的十八大以来，民航审批制度改革迈出了更大步伐，简政放权的成果显著。根据2015年7月16日民航局颁布的行政审批事项公开目录，目前民航局的行政审批事项共计49项，大致内容包括：航空器设计、生产、适航认可或许可；航空人员的资格审定；涉及航空运营主体的审批，包括航空运输企业、机场、航空服务保障企业、以及涉及外国投资人/运营人的审批。除此之外，还有一些民航局与军方共同行使审批权的事项，这一类审批主要集中在空域、无线电使用方面。

民航审批制度改革在总体上的成就有目共睹，对民航业在政府和市场两种作用的良性互动中获得快速稳定发展提供的制度保障效应显而易见。但民航业发展还受到一些深层次、结构性问题制约，反观民航审批制度改革，因改革尚不完全到位使这些问题没有得到很好解决。改革的不足主要表现为以下几个方面：

（一）审批制度改革尚显粗放

审批制度改革的精准性体现在把简政简到政府能够专注正确履行把关职责的位置上，而不产生以越位、缺位、错位显现的附加行政效应，把放权放到合法合理拥有入市、运营自主权的市场主体手中，这种简与放的闭合效应取决于改革导示的恰当的审批标准。《民用航空法》就设置相关的民航审批类型做出规定，但是在执行层面行使审批权时尚显粗放，在同一类审批中过度追求审批标准的统一化无法满足民航业内部差异化的需求。在民航审批改革中，形成了一种普遍认识，即在民航业密集审批制度中，安全审批是核心，并且安全没有等级之分，因此民航审批必须建立在统一的标准上。这一认识在原则上是成立的，但在标准统一性的指涉对象上不加区分地把原则当作措施本身，就会导致改革在推进中显现粗放。事实上，民航业是一个内部差别巨大的行业。例如，对于航空制造而言，根据航空器降落时特征、尾流、发动机、升限、几何尺寸、机场、航程等不同，可以进行不同的区分，但无论何种分类，其预期运行环境、技术指标、科技含量、运用模式是千差万别的，这就决定了在对其进行适航与运行管理审批时，需要优化分类标准，并进行具体的类型化区分。因此以安全为核心，坚持安全没有等级，并不必然意味着对民航业内部完全实行一种标准的审批制度。如果不注意民航业内部这种差异性，民航审批制度实行“一刀切”，将无疑会遏制民航业发展的不同需求，从而遏制整个产业的活力与动力。

（二）市场化改革不彻底

经过历次民航体制改革，目前我国已经形成了比较完备的民航市场，但是拥有众多市场主体的高水平市场化运行机制和效应仍然不够理想，民航市场化改革仍然存在不彻底的一面，主要体现为：其一，新设航空公司市场准入一直受到政策性较大的影响。《民用航空法》第92条、第93条规定设立航空公司应向民航主管部门申请经营许可，但是民航主管部门授予经营许可的具体尺度一直受到政策的影响，一度收紧甚至暂停对新设航空公司的审批，导致市场主体对进入市场的预判能力降低，严重影响到市场主体的正当期望。其二，航空运输价格过度审批。《民用航空法》第97条规定民航主管部门会同国务院物价主管部门制定运价管理办法，报国务院批准后执行。我国目前采取市场调节价与政府指导价双轨制。前者适用于头等舱、公务舱、货物运输、以及民航局目录航线之内的经济舱,后者仅适用于民航局目录航线之外的经济舱。但是关键问题是，大部分热点、重点航线都不在该目录内，即大部分运量实行政府指导价，而这些航线恰恰最需要充分竞争。其三，航线进出的过度审批。《民用航空法》第96条规定航线的进出需要经过民航主管部门批准。自2002年民航大规模市场化改革后，我国目前实行审核与备案双轨制，前者适用于北京、上海、广州三大城市四个机场的客运航线，后者适用于其他客运航线以及货运航空。因此，对于北京、上海、广州三地的航线历来属于客源稳定充足的“黄金航线”，而这些优质航线目前仍然受制于行政审批。行政化配置航线既造成航空公司不能很好适应市场的变化，又可能导致航线资源的浪费，甚至产生利益交换或腐败现象。其四，航空油料市场、航信产品等存在着隐形审批壁垒问题，不合理地提高这一行业的市场准入门槛，从而形成了航空运输市场上游垄断的情况，导致航空服务保障领域竞争性不够，市场在资源配置中发挥的作用不充分。

（三）飞行活动审批过于严格

“飞起来”是一切航空活动的前提，但是目前我国对通用航空飞行活动的审批制度是非常严格的，而过于严格的飞行活动审批在一定程度上限制了民航业的发展。

我国空域在性质上属于国家资源，《民用航空法》第70条规定国家对空域实行统一管理。根据《中华人民共和国飞行基本规则》第4条，由国务院、中央军委共同组成的空中交通管制委员会（简称国家空管委）对空域进行管理。尽管从名义上看，这一机制是由民航与军航共同参与，但事实上，空域管理以军方管理为主，以满足军用飞行为主导，其次才会考虑到民用飞行需求。这种空域管理模式从根本上决定了我国飞行审批模式难称“协同飞行型审批”。

从具体的审批过程来看，尽管已经从以往“离地三尺都需要审批”，进行了大量的缩减，但仍然繁琐。一般而言，除固定航班飞行审批外，通用航空飞行审批分为两大类，一类为审查是否具有飞行冲突的飞行计划审批，另一类为涉及飞行任务内容的飞行任务审批。对于《通用航空任务审批与管理规定》第5条规定的九类通用航空飞行，申请人需要同时申请飞行计划与飞行任务审批，其他情况下，通用航空飞行只需提交飞行计划审批。

对于飞行任务审批，根据《通用航空飞行任务审批与管理规定》第3条，一般性的通用航空飞行任务审批由民航局负责，涉及国防安全的通用航空飞行任务审批由军方负责，但是实践中申请人很难确定其飞行是否涉及国防安全，因此，可能出现审批主体不明的情况。对于具体的申请程序，根据《通用航空飞行任务审批与管理规定》第8条，申请人必须提前13个工作日向审批部门提出申请。从飞行角度来看，这一审批等待时间过长，并且申请人需要提交的材料过于繁琐，往往需要多次补充资料才能最终获得审批，耗费申请人大量的时间与精力。

对于飞行计划审批，目前具体的行政规章尚未颁布。2018年7月1日，民航局开始在通用航空管理系统中统一受理通用航空飞行计划审批。民航部门在进行形式审查后，报给军方空管部门进行审批，关于空域使用、起降地点等又分别由军队航线部门、作战部门进行审批。飞行计划的审批时间没有具体限制，一般仅在飞行前一天的21点之前通知申请人审批结果。同样，飞机计划的审批也是非常繁琐，无法满足飞行的机动性和时效性，尤其难以适应日益发展的通用航空的飞行需求。

（四）民航审批制度对于民航科技发展的适应性不足

民航业是一个科技密集型行业，往往汇聚着最尖端科技含量，并且民航业对于高效便捷绿色的追求，也天然更倾向于采用与接受新技术。我国《民用航空法》对航空器的适航进行了严格的管理，包括航空器的设计、制造、维修、运行、进出口均需要民航主管部门颁发合格证书。对航空器进行严格的适航管理是必要的，但是我国民航适航审批制度对民航科技发展的适应性不足。一方面，航空器适航审批与一般的行政审批是不同的，航空器适航审批更多体现适航当局与申请人就适航必备的科技资质进行深度沟通，共同完成适航取证活动。但是受制于传统的审批理念，我国目前的适航审批制度缺乏适航当局与申请人之间的协作性制度设计，往往关注于对单个产品的适航性审定，而对申请人适航科技能力的系统性建设关注不够；另一方面，对于无人机、空天临界飞行器、超音速飞行器、新能源飞机等这些新型的飞行器以及其飞行活动的管理，由于处于探索阶段，导致现有的适航与运营审批制度对这些新型飞行器的设计、制造、运营无从规范，难以适应。

二、推进民航业审批制度内涵式改革的着眼点

改革是推动事业向合规律性发展而进行促进制度创新和优化，内涵式改革彰显改革的预期与效果、谋划与措施、应然与实然、形式与实质无缝对接，使事业在顺应规律的合理制度保障下实现又好又快发展。推进民航审批制度内涵式改革，需要从特点和重点两处着眼，使改革的抓手抓得准、注力注得深、生效生得实，以促进民航业在顺应时代要求、事业发展趋势中提升运营效率和服务品质，更好服务于国家发展战略，满足人民美好生活需求的客观需要，为建设交通强国作出贡献。

（一）推进内涵式改革必须围绕民航业和民航审批的特点进行开源着眼

相比于一般行业，民航业因其特定的业需、业域、业态、业能，具有其它行业不可相比的特点，它所拥有的独具特殊功能的空中代步工具，对密切国与国、人与人、事与事的联系提供了蕴含特有时空观、效率观的出行刚需。民航业的特点集中体现在以下三个方面：首先，民航资源具有更明显的稀缺性，民航在交通系统中不可能像铁路交通、道路交通、地铁等具有广泛供给力，与其它大多数行业相比，其受众范围相对有限，包括机场、航线等民航配套供给能力，总体上是滞后民航市场需求的，而为了满足民航市场的增长需要更大范围协调民航资源；其次，民航体系具有复杂性，民航是一个由不同种类的要素构成的复杂系统，包括机场系统、空管系统、航空运输系统等数个子系统，民航子系统之间有机联系、互相影响与制约，发生在任何一个子系统的短板都会严重影响到民航整体的运营和发展；再次，民航运营具有跨网性，民航运营需要依托多网络系统的协同，在民航系统内部机场、航空运输企业、空管的协同，以及在由民航、铁路、公路等组成的综合运输系统之间的协同中实现跨网运营。

行政审批定然是落脚到行业、产业的具体审核、批准，行政审批制度的科学性和有效性建立在反映行业和产业特性的规律性上。民航是国内经济、国际交流、大众民生的动脉，具有独特的运营要素、系统、环境，导致制约效率和安全的要素显现动态时空性、多维产业性、复杂技术性，这便决定民航审批制度显现两个特点：一是具有多维集约审批属性，既包含了适航、空中交通管理、飞行标准、机场服务、运输市场等全方位审批，又包含了航空运输领域、机场领域、空管领域、通用航空领域、航空保障领域等全行业审批；二是世界各国民航审批类型与基本内容具有高度的同一性。民航业是一个全球化的行业，较早形成了比较完备的国际法治体系。因此，与一般行业不同，民航审批权的设立很大程度上受到了《国际民航公约》体系的影响。根据《国际民航公约》，航空器登记国对航空器的安全负有义务，负责适航性、航空人员执照、无线电设备等执照的核准，但是前提是这些标准不能低于国际民航组织制定的标准。《国际民航公约》要求缔约国采取本公约建议或制定的标准，并尽最大可能性统一这些标准。

我国是《国际民航公约》的缔约国，因此，我国民航行政审批不但要遵循国内法中的《民用航空法》以及相关的行政法规，也要遵循《国际民航公约》。可以看出，基于上述特点，不同于一般行业的行政审批，民航行政审批制度改革需要政府通观国内市场和国际标准的关系，并汇聚处理，在把握简政放权向谁放、放什么、怎么放、放到什么程度等问题上，不是简单的拿审批类型的削减与下放说事和行事，而是将改革推进在符合民航业特定的受自身发展客观规律制约的秩序中，夯实改革的内涵。

（二）推进内涵式改革必须围绕实现民航现代治理进行目标着眼

党的十八届三中全会将全面深化改革的目标确定为“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”，党的十九届四中全会专门就实现这一目标进行固根基、扬优势、补短板、强弱项等完善制度、提升效能的重大部署。实现民航现代治理是题中应有之义。

民航现代治理既是崭新的理念，又是崭新的体制，也是崭新的机制，体现为民航系统具备了现代化的治理体系和治理能力。其中，紧紧围绕使市场在民航资源配置中起决定性作用和更好发挥政府对民航审批、监管、服务作用，先进的治理理念是先导，这样的理念就是兼容市场和行政规律的善治；科学的体制是主干，这样的体制体现为政府民航管理机构设置合理精道、职能配置科学精准；顺畅的机制是关键，这样的机制体现为在政府与市场主体业务关系之间，有法治规范而无人为钳制、有疏导路径而无妄卡堵障、有共尊共促而无互悖互掣，形成促进民航业规范、快速、健康、稳定发展的治理局面。

行政审批是政府规制经济活动的一种手段，目的是以政府干预有悖规则、伦理因素的社会经济活动的方式，保证社会公共价值和利益的实现。行政审批权的正当行使效应决定于合适的权域、合规的权杖、合度的权及，行政审批过度化必将对经济社会活动造成阻碍。在民航审批中，怎样才能做到清晰划定政府与市场的边界，以通过规范行政审批权最大限度减少政府对民航资源的直接配置，最大限度减少政府对民航市场作用不必要的干预，以便最大限度激发市场活力，增强内生动力，释放内需潜力，有效的办法就是以实现民航现代治理为目标着眼推进民航审批制度内涵式改革。

从各国民航管理体制变革这一外部因素来看，出于对市场失灵与政府失灵的双重担忧与博弈，民航自产生至今，分别经历了监管迷信、监管质疑、以及监管重构三个阶段。具体而言，在民航业发展的早期，政府对于航空运输企业的成立、进入、退出，运输的价格、航线等几乎所有涉及航空运输的所有事项进行审批和监管。进入20世纪70年代，由于过度的监管，导致整个航空运输业亏损严重、效率低下，越来越高的呼声要求放松管制。美国于1978年逐步解除对于航线、运价、航空公司的成立等方面的审批与管制，开启了放松管制的探索路径。从早期的“市场开放”，到范围更大，开放程度更深的“天空开放”，伴随着许多国家和地区签署的“开放天空协议”（Open Skies Agreement），民航放松管制政策开始被推向世界。

民航业是一个全球化的行业，国际条约层面的放松管制，必然会给国内民航管理体制带来影响，国际上对航空承运人的所有权与控制权，市场准入、运力、时刻、产品分销等方面的放松管制，对我国推进民航治理体系和治理能力现代化既形成了制约，又提供了参照，需要我国适应我国缔结的航空运输国际条约要求，借鉴外国有益经验，结合我国国情，实行有利、有力、有为、有效的民航行政审批制度内涵式改革。

三、推进民航审批制度内涵式改革的着力点

推进民航审批制度内涵式改革，既要确保航空安全这一民航业治理的核心主题，加强对于各类适航证明的审批、人员资质的审批、飞行活动的审批等，又要在坚持航空安全的条件下，更大激发民航市场主体活力、增强竞争力，并且鼓励创新，促进我国从“民航大国”向“民航强国”转变。针对我们民航业发展面临的深层次结构性问题和民航行政审批改革存在的不足，深化改革应当致力于构建民航完善的模块类审型、契合市场型、协同飞行型、鼓励科创型的审批制度。

（一）推进模块类审型审批改革

民航建立全面的模块类审型审批制度是由民航内部巨大的差异性所决定的，我国目前已经开始在通用航空领域注意构建分类管理的审批制度，从长远看，需要构建全行业按类实现模块化的审批制度。在《民用航空法》设立的民航审批类型范围内，需要进一步丰富民航行政法规与规章，对民航审批权的行使进行精细化、模块化构建。

一是“两个重构”下通用航空审批制度改革。我国通用航空的发展一直滞后于国民经济发展的需要。因此，为了补足短板，通用航空被确立为民航强国建设的重要内容，并被定位为国家战略性新兴产业。

目前的民航审批制度未能反映出通用航空的特殊性，其表述过于原则，这在一定程度上遏制了通用航空发展的活力。我国目前的航空法体系内，对于通用航空管理体系，通过特别法的方式加以规范，而在特别法调整之外的通用航空事项，则均准用公共运输航空的规定。事实上相当于通用航空法律是公共运输航空法律的特别法。这就导致了对于特别法律调整范围之外，与通用航空有关的技术运行以及各类证照的颁发，大部分均采用与公共运输航空同样的标准。

2019年1月21日，民航局印发《关于推进通用航空法规体系重构工作的通知》，要求落实通航业务框架和通航法规框架（“两个框架”）的重构，作为我国未来通用航空发展的顶层设计。该通知要求以 “放管结合、以放为主、分类管理”作为总体方针，在通用航空体系内以航空器运行能力为纵轴，以通用航空运营人的经营能力为横轴，按照交叉组合，划分不同的模块，执行不同的监管标准。从方向上看，这正是考虑到了通用航空的特殊性，在坚持安全性的基础上进行松绑减负，同时考虑到通用航空内部的差异性，进行分类精细化管理。目前的一系列通用航空审批制度改革也正是顺应这一思路，例如取消通用航空经营许可前置审批等。另外，还有一些政策和法律的松绑也正列入立法计划中。尽管如此，从民航业整个发展趋势来说，仍然需要进一步解放思想，进行更深层次、更大范围的模块化改革。

二是建立全行业模块化审批制度。深化简政放权的关键就在于创建模块化、精细化的审批管理模式。可以根据民航业的内部差异性，在经过充分论证的基础上，在同一类审批内部制定不同的审批标准。对于不需要再设立审批的情况，应当坚决取消或者改为备案制，即便仍有必要保留事前审批，也可以设定不同的审批标准，该放的应当坚决放开，该管的应当坚决管起来。具体措施是：第一，设定合理的分类标准。首先，分类标准的设定应当具有前瞻性，能够体现出民航业的发展趋势，比如针对日益发展的公务飞行需求，在大通用航空的体系内，有必要对公务航空进行单独的分类。其次，分类标准的设定应当具有体系性，在设定各个子部门的标准时，应当注意各个子部门的关联性，确保民航分类标准的设定具有体系性，杜绝由于跨部门的标准不一致，从而导致不同领域之间的法规和政策不一致，甚至“打架”的情况。第二，建立“大民航”的观点，从更大范围内统筹民航审批的对象、主体和内容。从审批对象来说，应不仅仅限于航空运输业，也应该将航空制造、航空培训、航空器维护保养、航空救援、航空金融等也纳入统筹审批的范畴。从审批内容来说，不仅仅限于传统的航空飞行活动，应将航空制造、培训、维护保养、融资等相关的活动等也纳入统筹范围。从审批主体角度，不仅局限于民航局，也应当将现实中所有行使民航业审批权的行政主体都纳入其中统筹设置审批权，例如，发展和改革委员会、工业和信息化部，等等。第三，以必要的安全性审查为标尺，以风险审定为尺度，确定放与管的尺度。围绕航空安全，使民航审批不同模块的划分、建立与调整，都应以必要的安全性为确定标准。比如，在通航活动中，载客运输应当比载货运输以及其他通航作业活动具有更高的审批标准，包括对从事载客运输飞行的航空器、人员、机场等。相反，如果对于载货运输或者其他通航飞行活动设定了完全不必要的过高的审批标准，应当逐步放松。

（二）推进契合市场型审批改革

建立完善的契合市场型审批制度是由我国民航市场经济地位所决定的。为了充分实现市场在资源配置中的决定性地位，进一步完善民航市场体系，民航审批制度需要建立全面契合市场发展需要的审批制度。具体而言，需要对《民用航空法》以及相关行政法规、规章就民航市场准入、经营活动的审批进行重构，彻底放开可竞争环节的审批，对于保留审批的事项，需要消除隐形的审批壁垒，审批的内容也应从消除垄断、维护市场公平竞争的角度进行设置，避免政府对民航资源的直接配置。

一是进一步取消隐形的审批壁垒。民航业的发展规模和速度，取决于政府在审批时门槛的高低、门口的大小，以及民航业运行所含所有要素实际上能否一并入市，任何一个要素在审批中受阻，或者任何一个审批事项在某个环节上不顺，都会影响民航市场的运营。由于民航业涉及的市场准入范围更广，这就要求在深化改革中，必须着力取消体现在局部和环节中的隐形审批壁垒。对于可放开的非天然垄断性行业，业务管理部门应当转变职能，从事无巨细全部审批转变为以构建维护公平竞争环境为主，对该审批的事项切实把好关，对不该审批的事项一律取消，不留尾巴。包括对于公共运输航空，需要进一步颁布准入细则，在对飞行、机务人员、航线等进行评估的基础上，实行统一、透明的航空公司准入制度，消除由于政策的不确定性带来的风险；对于航材、航信，有必要进一步打破行政垄断，引入竞争机制，提高供给水平和服务；对于航油，包括采购、运输和销售等具有竞争性因素的环节可以放开竞争。

二是完善运价形成机制与航线资源配置。我国目前以航线的繁忙程度区分实行政府指导价与市场调节价，在一定程度上限制了航空公司之间的市场竞争。越繁忙的航线，反而越需要开放竞争，竞争越充分，资源配置使用效率就会越高，因此，建议除了少数有必要保留的公益航线外，其他航线均应当实行市场调节价。而为了更有效利用航线资源，可以考虑放开更多的登记航线。对于核准航线，为了达到资源配置的最优化，可以考虑引入市场竞争机制，例如，采用航线招投标或航班时刻拍卖等代替行政审批，在一定比例范围内允许有偿使用或转让，并且及时收回闲置时刻重新分配，促进航空公司的有序竞争，最大限度发挥航线资源的使用效率。

（三）推进协同飞行型审批

“飞起来”是硬道理，是衡量民航业发展程度，也是民航发展潜能释放程度的标尺，基于国情，需要在民航与军用航空之间构建一种“飞行友好型”关系，实行协同飞行审批制度。协同飞行审批，意指充分释放航空飞行需求，更大范围内协调行政与军事资源，建立一个保证民航和军用航空协同发展的具有中国特色的现代化空域管理和飞行审批体系。

飞行审批涉及总体的国家安全问题，在完善飞行审批制度时必须树立整体的国家安全观。从维护国家安全角度来说，对航空活动进行必要的军事管理是有必要的，这也是各国通行的做法，尤其我国自1949年建国之后就一直面临着严峻的国土防空压力，直至目前也是如此。尽管如此，树立整体的国家安全观与进一步释放空域、简化飞行审批并无矛盾。更何况，随着改革开放深入，我国民航业无论是安全形势还是监测、导航能力都已发生根本变化，这些技术条件为在坚持国家整体安全观的前提下，进一步改革空域管理制度提供了基础。

从短期来看，需要根据已有的监测与管理条件，对空域划分进行分类优化，尽量释放出更多的空域供民航使用。《民用航空法》第71条明确要求空域的划分应兼顾民用与国防的需求，以及公众的利益，促进空域得到充分有效的利用。2010年，国务院、中央军委印发了《关于深化我国低空空域管理改革的意见》，对试点的低空空域进行改革，将其重新划分为管制空域、监视空域和报告空域三类进行管理。改革的方向体现了党中央、国务院对于空域改革的远见性与前瞻性，下一步应该根据现实空域的使用情况，进一步扩大报告空域的范围，满足民用飞行的基本需要。另外，在具体的审批环节，仍应当进一步简化流程，缩短审批时间，主要通过雷达管制的方式，以满足申请人对于飞行机动性的要求。

从长期来看，需要进一步推动空域管理制度的深化改革。我国目前空域管理制度以军方为主导，空域的划分、飞行任务、飞行计划的审批均体现着军管民模式。应当赋予民航更大的管理权限，把更多的资源倾向于民航，形成民航与军队共同参与的国家统一的空域管理体系，真正建立一个联动统一的管理体制。具体而言，除了管制空域外，在和平时期，关于空域资源分配，飞行任务和飞行计划的审批等均可以由民航来主导。

（四）推进鼓励科创型审批

民航的科技密集型属性决定民航应当建立一种鼓励科技创新的审批制度，在保证基本规范和规格的前提下，审批应当为民航科技创新助力。鼓励科创型审批制度，主要体现为民航审批对航空科学技术创新打开方便之门，在确保航空安全的基础上，引导并鼓励涉及航空器设计、生产、适航认可或许可，以及新型飞行器的运营和操作的科技项目获得快速发展的市场空间。

一是在航空产品的适航取证体系中，需要进一步贯彻风险审定理念，基于风险的判断确定适航当局在适航认证各个阶段的介入程度，并且从单个航空产品认证转向系统的构建，从注重审查转向注重引导，进一步简政放权，鼓励促进航空新技术、新设计的发展。在风险审定理念下，通过将申请人对民航规章的持续符合程度作为判断其产品符合性成熟度的依据，从而决定审定力度或检查频度，以便系统培养与引导申请人不断提升自己的能力建设，最终促进航空技术的发展。目前这一理念已经被引入轻小型航空器的适航审批中，可以考虑进一步扩展到所有航空产品的适航审批制度中。

二是新型飞行科技事关未来民航发展，甚至关系到整个人类科技文明制高点的争夺。对于新型的飞机器以及其飞行活动的审批，需要从兼顾鼓励创新与保障安全角度，根据我国的国情，建立有中国特色的新型飞行器运营和操作审批管理体制。以无人机为例，由于涉及人工智能与高端制造业，对航空科技以及制造业转型具有深远影响，我国已将其列入战略新兴产业。目前，与无人机的相关审批与监管呈现出交叉与混乱的现象，生产阶段涉及工业和信息化部、民航局产品认证与适航认证，销售阶段涉及公安部门与民航部门的销售备案与实名登记，飞行使用阶段涉及驾驶人员执照、飞行空域管理与飞行计划审批。因此，对于无人机的审批事项无疑需要更大范围的跨部门协调与资源配置，为此国务院、中央军委颁布了《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》（征求意见稿），但是该暂行条例仍未生效，且较为原则，在实践中仍需进一步制定具体的操作规则。对于下一步的工作，需要继续围绕着无人机的制造（机）、驾驶（人）、飞行三个环节，根据无人机飞行活动的影响，充分考虑无人机发展的创新需求，合理分类，统筹资源，建立合理的无人机审批管理体制。