本文作者：廖斌洲，时为台湾大学政治学所博士候选人。

美国的“选举人团”（Electoral College）于（2016年）12月19日完成集会，顺利选出川普作为美国第45任总统。此次选举，落选的希拉蕊（Hillary Clinton）的全国普选票数已经达到6584万余票，至于总统当选人川普（Donald Trump）则拿到6297万余票，希拉蕊在普选票超过川普280万票。然而，由于美国在全国性的总统选举采用独特的“选举人团”制度，使得川普取得304张选举人团票，胜过希拉蕊的227票；剩下7张选举人票则未按照他们的宣誓投给了其他候选人，是为?失信的选举人”（faithless elector）。

2016年12月19日，美国本届总统选举的选举人团，聚集于美国首府华盛顿，填写总统选举的选票。

这种在全国普选票（popular votes）的票数落后，却在选举人团票数领先的选举结果，在美国选举史上并非首例，在此之前还包括了1824年的亚当斯（John Quincy Adams）、1876年的海斯（Rutherford Birchard Hayes）、1888年的哈里森（Benjamin Harrison）及2000年的小布希（George Walker Bush）及今年的川普。尽管美国国内历年来已不少人倡议改革此制度，但至今仍未获得全国性的共识。（注1）

目前的“选举人团”制度以全国各州为单位，任何总统候选人只要在该州的普选票取得相对多数票，则该州的“选举人票”（electoral votes）则全数归给该总统候选人，是谓“赢者全拿”（winner-takes-all）。每州的“选举人”（electors）由参议员和众议员组成，此外再加上华盛顿特区的3张选举人票，总共538票。

以往，关于美国政治的传统教科书当中，通常将美国总统选举的选举人团制度的形成因素归因于：制宪者考量到大州和小州之间的平衡。这的确是我们在美国制宪之初的宪法文件当中可以找到的因素。然而，真正确立此制度、却较少被提及的关键因素，其实是制宪当时，基于南方州和北方州基于对奴隶人数纳入计算的政治角力下的妥协产物。

美好的理由：大州和小州之间的平衡

在1787年批准的美国宪法当中，对于总统选举产生方式的规定主要是在宪法第二条第二款所规定的各州选举人的人数?应与各该州所当选派于国会之参议员与众议员之总数相等”。关于选举人的人数必须和该州参众议员总人数相等的规定，用意在于鼓励来自小州的总统候选人。然而，事实上，在美国政治史上的总统当选人当中，只有三位是来自于小州的——路易西安那州的泰勒（Zachary Taylor(link is external)）、新罕布夏州的皮尔斯（Franklin Pierce(link is external)）阿肯色州的柯林顿（Bill Clinton）。

此外，该条第三款规定：“选举人应集合于本州，票选二人……。凡获得选举票最多，且该票数超过选举人总数之半数者，当选为总统。”此项规定中，并没有规定选举人针对总统和副总统的投票必须分开投票，为日后宪法第十二条修正案埋下了潜在因子。

如果我们检视“台面上的文献”，也就是美国建国初期的重要宪法文献《联邦党人文集》（The Federalist Papers），我们可以看到美国建国初期制宪者对于选举人制度设计的原始考量，包括：以代议为基础的共和政体优越论、大州和小州之间平衡的考量、对总统超然中立角色的期许。

首先，是认为共和政体（republic）优于民主政体（democracy）的理想。麦迪逊（James Madison(link is external)）在《联邦党人文集》第10篇当中谈到“党派”的问题。他认为，只有在联邦制度这样的共和政体运作下，才有可能避免党派斗争对美国产生的不良影响。他清楚看到，要完全消除一个国家内部的党派冲突是不可能的，最好的方式就是去控制党派斗争可能产生的不良影响。因此，麦迪逊区分了民主政体和共和政体两种形式，前者就是直接民主，后者则是代议民主。

民主政体和共和政体的区别在于：“第一，后者的政府委托给由其余公民选举出来的少数公民；第二，后者所能管辖的公民人数较多，国土范围也较大。”在他看来，民主政体不可能完全控制党派之争，唯有共和政体能够适当地控制党派之争。主要原因就在于，美国是属于广土众民的“大共和国”，即使有党派之分，在这样广大的共和国当中，党派之间的利益也能因此得到平衡，不会影响到全国的公共利益。

其次，是考量到大州和小州之间的平衡。在该文集第39篇当中，麦迪逊陈述了政府是基于不同权力来源的理论基础：众议院是基于人口，为全国性质；参议院是基于州，为联邦性质。总统的产生就是基于人口和州、全国性质和联邦性质之间的平衡。

第三，是基于对于总统职位超然中立的期许。在该文集第68篇当中，汉弥尔顿（Alexander Hamilton）清楚地指出在制宪时设计由选举人选出总统的理由，在于希望避免总统角色因为受限于国会议员而涉入党派之争，或者受到贿赂，甚至受到国外势力介入的影响。

这些台面上的宪法文献当中的说法，确实显示出以往我们对于选举人团制度设计来源的理解。

现实政党竞争的产物：选举人团的明确化

尽管美国建国先贤们起初对于总统产生方式抱持着建立“德行共和国”（republic of virtue）的目标（平衡州和人口、避免党派之争等），但在实际的运作上却事与愿违。

在美国宪政史上，仅有担任第一、二任总统（1789~1797）的华盛顿（George Washington(link is external)）是超然于党派竞争的。1792年，美国政坛的政党斗争加剧，于是形成了当代美国两党政治的雏形：主张强而有力的中央集权政府的联邦党（Federalist Party），由时任财政部长的汉弥尔顿和后来第三任总统的亚当斯（John Adams）所领导；主张分权和小政府的民主共和党（Democratic-Republican Party），以后来辞去国务卿职位的杰佛逊（Thomas Jefferson）为首。

在1800年的总统选举当中，民主共和党的杰佛逊及其副总统搭档伯尔（Aaron Burr）在选举人投票中取得优势，击败亚当斯。然而，当时的宪法规定中，并没有限制选举人的两票必需分别投给总统和副总统候选人，最后在汉弥尔顿的影响下，联邦党的众议员投给杰佛逊，才使其当选总统。

经过这次事件，美国国会在1804年批准了宪法第12条修正案，明确规定选举人对于总统和副总统的选票分开填写：“选举人应于票上书明被选为总统之人名，并于另一票上书明被选为副总统之人名。”这项制度沿用至今。这个修正案的内容扭转了原来制宪者原先的期望（总统超越党派之外），使得党派之争在美国总统的选举当中变得合理且台面化。

从1787年的制宪时刻，到1804年的宪法第12条修正案的发展过程当中，我们可以看到：选举人团制度在后者的阶段得到更完整的确立。

回到制宪之初：奴隶人口才是关键

在这里我们必须要问一个问题：如果原先制宪者设计选举人团的制度是为了要避免广土众民的美国资讯不足的问题，同时避免全国性的党派之争；那么，为何在1804年通过宪法第12条修正案当中，没有将选举人团制度全面废除，而是更加确立其存在呢？专长为美国宪法史的耶鲁法学者Akhil Reed Amar在其着作当中指出，这背后的关键因素是：奴隶。

早在1787年的费城制宪会议当中，来自宾州的制宪者威尔逊（James Wilson）就提议以全国普选的方式选出美国总统。尽管在当时即将成立的美国，由于没有一个全国性的政府得以有效执行全国性的总统普选。然而，威尔逊当时却以纽约州和麻萨诸塞州(link is external)已经选出州长的成功经验为例，主张普选总统是一种可行的模式。此说法在当时得到另一位美国制宪者莫理斯（Gouverneur Morris(link is external)），以及来自麻州的代表金恩（Rufus King）的支持。

全民普选美国总统难道不会在现实政治运作上产生问题吗？当然会。南方州的代表对此最有疑虑。来自于维吉尼亚州的代表麦迪逊在制宪会议上，就指出：在直接选举当中，南部州的奴隶无法被计算入选票当中；相对地，在选举人团的选举当中，奴隶人口则会被考虑到。尽管麦迪逊承认全民普选制度的确是选举美国最高行政首长的最适当方式，然而，在现实上，他却认为这会带来严重的后果：南方州由于无法将黑奴计算成为合格选民，导致南方州在全民普选制度下，必定会失去优势。简言之，南北方州之间利益的冲突点在于?合格选民的不成比例”。

麦迪逊表达了他所代表的南方州维吉尼亚州的利益之后，随即在制宪会议上表示，他愿意为全民普选总统的制度做出让步。然而，来自其他南方州的代表却对麦迪逊的让步持反对态度，这些南方领袖包括：南卡罗来纳州长平克尼（Charles Pinckney(link is external)）、北卡罗来纳代表威廉森（Hugh Williamson），以及维吉尼亚州代表梅森（George Mason），即使是北方代表谢尔曼（Roger Sherman）也持反对意见。（注2）

如此双方僵持不下的结果，最后就是妥协方案的产生：“五分之三妥协方案”（Three-Fifths Compromise）。这个方案体现在美国宪法第一条第二项第三款当中：“众议院议员人数及直接税税额应接美国所属各州人口分配之。各州人口，包括所有自由民及服役满相当期间之人，以及其他人民数额五分之三，但未被课税之印第安人不计算之。”针对以人口为计算基础的众议员数，以及税收基础，条文中“其他人民”指的就是当时在南方州不属于自由民的黑奴。计算基础是在原先的自由民之外，加上乘以这些“其他人民”的“五分之三”的数字。这是南方州和北方州最后都可以接受的妥协方案。

这个南北方州妥协方案下的制度设计，在总统选举的实际运作的效果是有利于黑奴人口众多的州。最大的赢家是维吉尼亚州，该州在美国建国初期因为这个妥协方案而多得到的众议员席次及选举人席次达到6人之多。尽管维州和宾州在当时的自由人人数接近，但此一妥协方案却使维州成为当时选举人票数最多的州：在全国91张选举人票数中独占12票。地位如同今天的加州。在1800年，尽管北方的宾州拥有高于维州约一成的自由民，但在选举人票数上却比维州少了两成。此制度其实鼓励了南方州为了维持选举人票数的优势，持续畜养黑奴。（注3）

如果我们仔细检视美国建国初期的几次总统选举，将会发现一个惊人的事实：在美国建国后的前面九任总统当中，仅有一任总统是来自于北方州，其余总统都来自于南方州，而且都是维吉尼亚州。这些来自维州的总统包括：第一、二任总统华盛顿；第四、五任总统杰佛逊；第六、七任总统麦迪逊；第八、九任总统门罗（James Monroe(link is external)）。前九任总统中，唯一出身北方州麻州的总统是第三任的亚当斯，而且在1796年那场总统选举中，亚当斯也是以极微幅的选举人票击败杰佛逊（71票比68票）。

结论

在我们仔细追溯这段美国宪政史之后，才发现：原来我们过去所读到的“台面上”的文献所强调的美国选举人团制度的来源，并非如同人们所宣称地那么具有理想性（尽管不能否认仍有此成分存在），说是为了平衡大小州所建立的美好共和国，或是要避免党派之争。因为这些理由，在后来的政治现实当中，都显得冠冕堂皇。选举人团产生的实际原因，就是政治现实下的妥协：南方州和北方州对于“奴隶”人口是否、以及如何纳入作为税收和众议员及选举人计算基准的冲突而产生的妥协。

揭开面纱后的真相往往不是那么美好。然而，既然知道了这个制度设计的最初原因，那么，当代美国政治制度改革的一项最重要的功课，便是彻底检讨选举人团制度改革的可能性了。

台湾现行的“半总统制”在1997年修宪的过程中，同样也是政治妥协下的产物。然而，这项宪政制度却为此后台湾宪政的运作带来不少问题：由于总统无实权主导内阁施政方针，这使得历任总统，往往必须透过“宪政外的机制”（例如：对于阁揆的任命权，配合党政协调平台），来主导内阁的施政。也正因为这样，总统职权的行使，常引法违反宪政运作原理的质疑声浪。既然看到了此制度是当时政治妥协下的不良产物，何不凝聚共识，大刀阔斧进行宪政改革？
 
【本文注释】
（注1）关于美国历届总统选举的选举人团得票的详细纪录，可以参考“美国国家档案和纪录管理局(link is external)”（National Archives and Records Administration）的网站。
（注2）Akhil Reed Amar. 2005. America's Constitution: A Biography. New York: Random House. p.156-158.
（注3）Akhil Reed Amar. 2016. “The Troubling Reason the Electoral College Exists.(link is external)” Time Nov. 8, 2016.