作者：程雪阳，苏州大学王健法学院教授。

从尼古拉斯·卢曼的社会理论来看，中国社会这四十年的变迁，是一个社会系统在不断功能分化的过程。也正是因为社会的功能分化，我们的宪法也随之进行了很多的修改。

李忠夏教授认为，从经济系统的角度来说，中国宪法特色可以总结为公私二元经济体制的功能展开及其内在制约的规范结构。宪法在处理经济问题时，主要需要回应私有和公有、社会主义和市场经济如何相契合的问题，我认为这个结论很中肯。现在的问题是，具体如何把社会主义和市场经济有机融合在一起？这就需要我们不仅研究宪法的政治性，也要研究它的经济性。

2020年上半年，我发表了一篇题为《重建财产权：我国土地制度改革的基本经验与方向》的文章。这篇文章发现，宪法和宪法学能够为经济的发展做很多贡献。具体来说，可以从以下三个方面展开。

一、宪法为经济发展发挥了“保驾护航”的功能

正如韩大元教授经常强调地那样，正是因为有了宪法的保驾护航，我国的经济四十年才能取得如此辉煌的成就。这个结论给我们很大的启发。不过，宪法这么多条款，究竟哪些条款为经济护航起到了最为重要的作用呢？我研究后发现，1988年的两个姊妹条款，第一修正案和第二修正案作用很大，甚至可以称为是“伟大的宪法修正案”。第一修正案之所以伟大，是因为其允许公有制经济以外的其他经济形态在中国存在和发展，这才有了今天多种所有制共同推动经济发展的局面。然而，如果只有第一修正案，我们并不能取得今天如此巨大的经济成就，因为绝大多数经济活动都需要在土地上进行，而根据1982年宪法第10条第4款的规定，我们的土地资源是不可以进行交易的，只能通过政府无偿划拨去的。但改革开放后，我们却不可能给外国的资本和民营资本免费划拨土地进行使用， 1988年的通过的第二修正案解决这一问题，其建立了“土地使用权可以依法转让”的体制，这就为非国有经济在中国的发展提供了物理空间，从这个角度来看，第一修正案和第二修正案确实可以成为是“伟大的宪法姊妹修正案”。

不过，宪法第二修正案的伟大之处，并不止于“为非公有制经济的发展物理空间”，其更为伟大的意义在于，在公有制基础上建立了一种以使用权为核心的稳定、长期且可靠的财产权制度。众所周知，土地首先是一种自然资源，但其同时也可以成为一种财产或资本。但一块土地能否成为一种财产以及称为何种性质的财产，是由其所在社会制度而不是由大自然来决定。宪法第二修正案的伟大之处在于，其不仅为非公有制经济开发利用土地资源提供了制度通道，而且赋予了作为财产权的建设用地使用权及其地上附着物所有权以抵押权，这就吸引和鼓励了金融机构快速地进入到土地财产领域，为各种各样的土地使用权人提供了有效的融资渠道。由此，以（国有）土地开发为基础的建设、生产和消费机制得以建立，经济发展得以起步。

有学者认为，中国经济建设取得巨大成就的根源在于，建立了“以地生财”为核心的城市建设投融资模式。这种总结很形象，但并不准确，因为这里的“地”并不是泛指“土地资源”，而是指我国在改革开放初期，将财产权制度重新扩展到土地资源的开发和利用领域，恢复了土地的资产和资本属性，从而启动了经济发展的引擎，促进了经济的发展、城市的扩展和财富的增加。

还有意见认为，中国城市伟大成就背后的真正秘密，就是创造性地发展出一套将土地作为信用基础的制度——“土地财政”。这种认识看上去也颇具解释力，但对我国土地制度改革基本经验的总结存在着严重偏差，信用虽然具有伟大的力量，但它不能无中生有。信用的本质是对使用别人资本的许可。改革开放以后，能够为我国快速的城市化、工业化和信息化提供最初信用机制的，并不是土地资源本身（因为这些土地资源一直在我国的领土范围之内），更不是“以国家垄断土地一级市场和低征高卖为基础的土地财政”，而是土地财产权制度。从真实世界的运行来看，真正给各类开发者、投资者以及金融机构以投资信心的信用机制，并不是当时的中国政府自身的信用，也不是土壤或土地所在的区位自然产生的信用，而是土地财产权建立之后其自身所蕴含的内在资本价值所建立的信用。只有认识到这一点，我们才能理解国内外的金融机构为何敢于（并乐于）接受地方政府、土地开发商、普通工商业企业以及购房者，以国有建设用地使用权及其地上附着物为抵押的贷款申请，也才能够理解为何中国人民一直勤劳勇敢，但经济的持续快速发展却发生在近四十年这一社会现象。

另外，宪法第一修正案和第二修正案的伟大之处，还在于它们可以回答“社会主义和市场经济怎么融合，公有制和市场经济怎么融合，到底能不能融合”等问题。在中国以外的很多地方，人们通常持有一种“只有在私有制基础上才可以进行市场经济建设”的观念或认识。但是我们中国的经验打破了这个教条主义的认识。中国宪法和土地制度改革和发展表明，只要认真的对待产权的层次性，建立长期、稳定且可靠的土地使用权制度，市场经济同样可以建设和发展。如果再加上一个法治，加上政府对市场秩序的良好的维护，那么我们就可以在所有权和公有制不动的基础上，通过两权分离，乃至三权分离把市场经济跟公有制有机结合在一起的，我觉得这是我们经济宪法中“中国特色”的重要组成部分。

二、宪法学对经济发展的影响

诚如很多学者观察到地那样，“规定了很多经济制度条款”确实是中国宪法一个很显著的特点。“宪法是不是不应该规定这些条款”虽然是一个可以讨论的问题，但这个问题见仁见智，不可能会有标准答案。从宪法学研究的角度来看，我们更关注的是，宪法中的这些经济制度条款会对经济的发展产生哪些影响。

张翔教授有个很著名的观点，即“宪法是一个框架秩序，允许政治、经济以及其他部门法在这个框架内部来进行形成和发展”。李忠夏教授进一步指出“宪法的框架秩序里面有两个方面，一个是国家任务，一个是合宪控制”。这些观点都非常重要。不过，最近在研究成片开发征收制度的合宪性过程中，我发现宪法学除了指出宪法的上述功能之外，还需要更进一步识别以下内容，即，现行宪法为经济的运行和经济领域相关法律的运行，设定了哪些需要进一步发展要求（比如可以叫做“内容规定性规范”，林彦教授将其成为是“通过法律发展宪法”），以及哪些不能逾越或突破的边界（可以将这一类规范称为是“边界控制性规范”）。将这些规范的性质和功能理清之后，我们就可以明确现行宪法为经济运行所设定的基本秩序，那么黄卉教授所讲的“宪法怎么开展经济问题研究”问题，就可以得到一定程度的解决，宪法学也可以更好地为中国经济的发展保驾护航。

我个人的意见，在我国宪法为部门法和经济发展所设定的框架里，存在一个根本决断，即，“要集中力量进行社会主义现代化建设，建成富强、美丽、文明、和谐的社会主义现代化强国”。这是内容设定方面的一个根本的决断，但是具体到不同的领域，比如我近几年研究的土地领域，可能还有一些比较具体的目标，那就是土地资源的合理利用。在边界控制性规范里面也包括两种类型，一种就是张守文教授讲的（韩大元老师的文章里面也提到了）“社会主义市场经济”条款应该属于边界控制性规范里面最根本的、统领性的规范，国有经济和集体经济的经营自主权、财产权规范，也很重要。但具体如何排序，将这些规范排列成一个内容融贯、逻辑一致的规范体系，还需要深入研究。

三、经济发展对宪法和宪法学的要求
 
另外，在宪法学与经济发展的关系方面，还要注意一点，即宪法学应当尽可能的通过宪法解释降低经济运行的制度性成本，尽可能推动宪法经济条款更加适应这个社会的变化。近四十年来，我国社会变化太快了，是真正的百年未有之大变局，而且这种快速的社会变化还会随着工业化、城市化、信息化而继续发生。在这种情况下，传统上对宪法里面的那些经济制度条款的解释和认识，可能都需要重新反思。如果不反思，依然僵化地持有教条主义的看法，那么宪法学很难为经济发展提供智力支撑，宪法所做出的“要集中力量进行社会主义现代化建设，最终建成富强、美丽、文明、和谐的社会主义现代化强国”根本决断也很难实现。

比如，公有制当然重要，是我国的基本制度，没有取消也不应该取消。但是公有制的实现方式是可以进行讨论的，在传统公有制中，我们对国有经济的认识是必须“国有国营”，到90年代末期，我们的认识转变为“国有但不一定需要国家亲自经营管理”；再到后来“国有”转变为“国家必须绝对控股某个企业”；经济进一步发展后，“国有”转变为“国家可以相对控股某个企业”，到今天，随着混合所有制的发展，我们又认为，“国家只要参股，能够进入到董事会里面影响企业的决策”，这也属于公有制实现的一种方式，最近我们社保基金在股市上赚了那么多钱，就是在对公有制和国有经济的突破性认识基础上才实现的。如果持有那种计划经济时代那种僵化教条的公有制看法，公有制和国有经济不可能发展到今天这种规模，也不可能具有今天如何之大的影响力。

 （本文系笔者2020年9月4日在第十六届中国宪法学基本范畴与方法学术研讨会上的发言改编而成）