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习总书记曾说到“黄河、长江都是中华民族的母亲河。保护母亲河是事关中华民族伟大复兴和永续发展的千秋大计。”长江、黄河一南一北，支撑了中国一半以上的人口和经济总量，从更深层次看，困扰长江、黄河的问题，很大程度上代表着当前中国经济发展面临的瓶颈制约。

自2016至今，四年间，围绕一江一河保护与发展的重大战略正逐渐铺展，制度层面上更需要在立法层面为探索一江一河的高质量发展道路提供有效的制度供给。为此，基地公众号特推出两篇有关一江一河地方立法方面的文章，本次推出一篇济南大学刘康磊老师有关黄河流域协同立法的文章，以启明思。

作者简介

刘康磊，男，济南大学政法学院副教授，法学博士，主要研究方向为地方立法学和政府法治。

摘要：无论对于南北经济协调发展，还是北方尤其是西北地区生态保护而言，黄河流域的治理和治理能力现代化都需要国家立法层面提供更多的制度供给，但国家层面的黄河立法面临诸多困难，需要发挥地方立法的灵活性和积极性，为国家立法进行先行先试。尤其是通过区域协同立法的方式，扩大地方立法经验的样本范围，在生态保护和高质量发展方面，在与上位法不冲突和保障国家法制统一的前提下，满足黄河流域经济社会发展对法治的迫切需求，需要进一步完善体制和机制，以重点领域和核心问题为突破，实现“以法治黄”的目标。在实现这一目标的过程中，需要树立“流域治理”的理念，将流域治理纳入国家治理的大框架中，丰富和完善国家治理的层次和体系构成，推进流域治理现代化。

关键词：黄河流域；治理；协同立法；模式

黄河流域历史上孕育了中华文化的主流中原文化，在航海时代到来前，也是中国对外交往和民族融合的主要发生场域。几千年来，黄河流域几经兴衰。宋之后的国家经济重心南移，以黄河流域为代表的中国北方地区的经济重心地位不断下降，生态保护压力不断加重，黄河流域9省（自治区）协同发力共谋发展已成一种共识。在依法治国的基本方略下，立法在黄河流域协同发展中要先行一步、保障一路，为黄河治理、黄河流域经济社会发展提供制度支撑和法治保障。在黄河流域地方立法协同的过程中，要考虑黄河流域治理面临问题的多样性和复杂性，在保证地方立法体现当地特色的同时，为解决流域治理的共同性问题提供优质的制度供给。

一、黄河流域协同立法的背景

地方立法能否进行协同，区域之间的协同发展是否已有风险，并非没有争论。基于现行宪法，我国是单一制国家，全国人大及其常委会作为国家立法机关，独自享有国家立法权。作为我国政体的人民代表大会制度，其行使的空间区域的范围为其所在行政区划。“新中国成立以来，中央与地方的紧张关系一直存在，而科学划分行政区域是妥善处理中央与地方关系、维护中央权威、保证国家社会稳定和兴旺发达的重要前提。”区域之间的地方立法协同是否会突破宪法的界限，或者发生挑战国家立法权威的情况，引起了不少学者的关注。从规范分析的角度看，现行宪法并未禁止区域合作的开展，但是这种区域协同发展包括区域协同立法应当在宪法所确定的国家基本制度所设立的框架内进行。

立法是经验的总结，是在一定历史背景下治理模式的法定化。地方立法是中央与地方在立法层面事权的划分形态，是对地方赋权的一种有效方式，方便地方在国家法制统一的前提下，以法治方式解决地方问题。因此，要讨论黄河流域地方立法的协同，需明确黄河流域治理的历史方位，其中包含了黄河流域在国家整体发展中的定位、宏观背景以及现有的治理模式。在此基础上，以黄河流域发展中面临的问题为导向，进行立法模式、立法重点和立法技术上的设计，从而保障立法质量，确保地方立法协同符合合法、管用与协调的目的。

（一）黄河流域发展纳入国家发展战略

2019年9月18日，习近平总书记主持召开黄河流域生态保护和高质量发展座谈会，将“黄河流域生态保护和高质量发展”提升到国家战略。与之前区域发展战略涉及的“‘京津冀’协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、‘长三角’一体化”相比，黄河流域发展战略是我国北方的第二个国家发展战略，也是依托大江大河的第二个国家发展战略。在经济社会发展南北差距持续拉大的情况下，以国家战略构建协调发展的格局，推进包含了西北、中部和华北地区的北方地区发展。此外，还有国家的西部大开发战略、中部崛起战略、国家中心城市建设以及山东省正在推进的“新旧动能转换综合试验区”建设等，在黄河流域已经开展并取得一定成效的国家和地区发展战略。这些与黄河流域发展战略相叠加，共同构成了黄河流域发展的政策依据和制度来源，发挥政策和制度叠加后的优势，使各个战略在黄河流域生态保护和高质量发展中发挥出治理能力，是黄河流域协同立法的重心。

（二）黄河上游气候变化提出的新挑战

自20世纪初开始，我国西北地区降水增多的情况被气候学者发现，且认为随着全球变暖，这一趋势还会存续。同时，全球变暖也造成高原地区冰川融雪速度加快。而黄河上游地区土地含水量较差，河道较为狭窄，应对气候变化所造成的影响能力较弱，有造成洪灾的风险。黄河中上游大型水利工程的调水能力是否能够适应气候变化所带来的挑战，仍需时间检验。我国西北部地区的暖湿趋势，不仅对气候灾害防控提出了新的课题，对气候变化所带来的生态变化，也需要进一步提前作好预判和应对准备。气候变化是一个长期的过程，增强流域水量调配能力，强化流域各地在防灾减灾上的协调配合能力，是进行区域协同立法亟须解决的问题。

（三）黄河流域经济社会发展不及长江流域

与长江流域相比，黄河流域经济社会发展呈不平衡状态主要体现在两个方面。一是黄河流域缺乏龙头牵引。长江流域的“长三角”对带动长江流域发展有巨大的牵引作用，且流域中的中心城市呈阶梯状分布，对流域发展发挥了联动性的牵引作用。而黄河流域在这方面相比处于明显劣势，龙头缺失和中心城市少，且辐射带动作用较小。二是长江具有通航能力，被称为“黄金水道”，在人联物联等方面具有天然优势，人员、物质和产业链联系紧密，为协同治理奠定了基础。而治理黄河主要依托公路、铁路和航空等方式，流域经济发展的空间布局特点是“跨”河而非“沿”河，各地协同的内在驱动不足。

（四）黄河流域协同的现有平台和制度框架

黄河流域水利治理在黄河水利委员会的河务治理体系下，在流域8省（自治区）建有治河机构，这为黄河流域多地的协同提供了信息共享、协作共事的渠道。1988年成立的黄河经济协作区，在黄河沿线9省（自治区）、新疆生产建设兵团和黄河水利委员会的参与下，也取得了一定的成绩。利用现有的平台和机制，将人大和政府立法机构纳入黄河经济协作区省（自治区）负责人联席会议的议事内容中，以立法协同为抓手，将推进流域生态保护和经济高质量发展的权责统一起来，加强在执法、司法和守法方面的一致化程度，破除隔离流域之间的制度性障碍，降低制度性成本，提升治理能力和水平。

二、黄河流域协同立法的边界及模式

我国人民民主专政的国家性质及人民代表大会制度的政体都必然要求我国法律体系的统一。宪法和《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）的原则与具体规范条文，都在确保我国统一的法律体系的实现。如立法权的来源，行使立法权的机关及合宪性审查制度和法律保留制度都在不同的层面保障我国以宪法为统领分位阶的统一法律体系。地方立法作为这一法律体系的组成部分，理所应当要与上位法保持一致。宪法对于地方性法规生效条件的规定，《立法法》在立法权限和程序方面的规定，《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）在行政处罚权设定方面的规定等，在宏观层面确立了地方立法在国家法律体系中的边界。

首先，地方立法协同的区域边界。地方立法是依法被赋予立法权的地方立法主体，为了解决其行政区域内的地方问题而进行的立法活动。黄河流域涉及9个省（自治区），除了各省（自治区）人大及其常委会享有地方立法权之外，2015年《立法法》修改后，各个省（自治区）设区的市都享有了立法权（其中包含虽未设区但是有全国人大常委会通过特别授权方式享有地方立法权的甘肃省嘉峪关市）。因此，各省（自治区）涉及黄河治理的地方立法不能超越省（自治区）的行政区划边界。同时《立法法》对于设区的市地方立法规定了权限为“生态保护、传统文化保护和城市建设与管理”的范围，黄河流域省（自治区）的设区的市地方也不得超越这一权力边界。

其次，同一行政性区划或者称之为地方立法效力范围之内的地方立法之间，同样要求地方立法之间相互协调，避免发生法规“打架”的情况。但从目前来看，这种地方立法之间协调关系的制度化程度仍不足，对于发生了地方立法之间冲突的救济途径仍不健全。并且随着跨行政区划的经济协同发展的需要，不同行政区划的地方性立法之间冲突的问题也不断涌现，设区的市的地方立法突破省级地方立法规定的情况也时有发生。就立法过程而言，除了应当予以重视的备案审查外，更应从设区的市地方立法的过程避免出现违反合法性的体系化问题的发生。

以上两个问题，在立法技术层面是可以解决的。一方面，区域内各立法主体各自通过立法草案的方式，将区域协同立法内容在《立法法》所设定的权限边界内完成，呈现出由不同立法主体在立法时间和内容上协调一致的方式，或者呈现分离主义倾向的风险；另一方面，针对区域内立法主体多元的情况，在人大主导、政府依托和社会参与的地方立法模式下，完善地方性法规备案、规章和规范性文件审核的制度和机制，确保在立法的权限范围内立法活动和内容的一致性和同向性。在宪法和《立法法》确定的地方立法权限框架下，为了适应区域经济发展和治理的需要，一些地方进行了区域协同立法的尝试，为解决协同的一致性与权限的分离性之间的矛盾，进行了诸多有益的探索，并且在立法的工作体制机制以及立法技术等方面也形成了成功的经验。例如形成了区域协同立法的“京津冀”模式和“长三角”模式，虽然二者在发展定位和问题导向上与黄河流域立法有较大不同，但其立法经验对探索流域治理的黄河模式具有一定启发。

（一）“京津冀”模式

为了解决北京周边的大气污染问题和疏解北京的非首都功能，“京津冀”三地从2014年开始，以人大为主导开展了区域地方立法的协同化尝试，并制定出台了《京津冀人大立法项目协同实施细则》，明确了在地方立法上的协同内容、协同方式、协同程序和协同保障方式等。作为协同立法的成果，2020年三地同时通过了《机动车和非道路移动机械排放污染防治条例》。有学者将“京津冀”的协同立法模式称为“示范协调型”，其主要特征是带有行政命令，并非是基于自发的动力而进行的协调立法。这一模式的存在空间是在区域中有明确的中心目标，区域中的非中心地方围绕中心目标的治理效果，采取带有中心目标主导性的地方立法协同。但是笔者认为，在区域协同立法的过程中，完全的自发性的协同立法动力并不明显。区域之间的协同立法基本的启动模式，都是在中央的统一决策下，区域内各地将立法工作作为区域协同发展的重要内容进行安排。正在进行协同立法尝试的“港珠澳大湾区”、“长三角”、“东北振兴”、“环渤海”、“川渝经济区”等都是在中央的首肯后开展的协同发展努力。

从区域定位上看，“京津冀”模式最大的特点为“单中心驱动、多点联动”的模式，即以首都为中心，以解决北京的“大都市病”为主要目标来设计立法协同的主体、内容等。在立法主体上，以地方性法规的制定主体人大为主，其他部门联动；在立法内容上，以首都的需求为主，其他两个省市分担责任；从目标上而言，以保障首都的政治功能更有效运转为主，以经济利益目标为辅。“京津冀”模式虽然在三地立法机构的常态化联席会议制度、信息共享方式等方面形成了一些可资借鉴的经验，但是基于北京市作为首都的独特地位和该区域河北省与北京市、天津市的地理区位关系，以及“京津冀”区域立法主体相对较少且便于协调的条件来看，“京津冀”模式对于黄河作为流域的地方立法协同来说，并不具有直接套用到黄河流域协同立法的可能。

（二）“长三角”模式

“长三角”地区是经济发达地区，经济社会发展较为平衡，市场经济相对发达，在社会治理方面积累了丰富经验，社会治理的弹性和财政空间较大。《长江三角洲城市群发展规划》将“长三角”的范围确定为江苏、浙江、上海，明确了长江三角洲地区发展的战略定位，即亚太地区重要的国际门户、全球重要的现代服务业和先进制造业中心、具有较强国际竞争力的世界级城市群。《2010中国城市群发展报告》提出，经过10-20年建设，中国要将“长三角城市群”建成国家综合竞争力最强的世界级城市群。从“长三角”的发展定位和目标来看，主要是以“长三角”的发展带动长江经济带的发展，并通过上海等中心城市的带动作用，引领覆盖经济发达区域向更高水平发展。

就其模式特点来看，“长三角”的立法协同具有现实需要推动立法完善的特点，即在“长三角”经济一体化的过程中，经济社会的融合发展已经成为现实，如何将这一现实通过立法的方式固定化，且避免出现不同的地方立法之间互相冲突的情况，成为该区域立法协同的主要问题。因此，“长三角”立法协同对社会产生的震动较小，同时对立法协同的效率要求过高。由于地方性法规在制定过程中的程序要严于政府规章和规范性文件，在该区域立法协同的过程中，政府的活性要高于人大。有学者从立法主体参与的角度将之总结为“协商互补型”模式，笔者表示赞同。从黄河流域发展的不平衡、治理的制度供给不足、财政支持余地较小和需要立法引导治理等现实情况来看，“长三角”模式在立法主体多元化方面为黄河流域立法协同提供了有益的启示。

（三）黄河模式的探讨

结合现有的协同立法尝试和黄河流域治理的特点，黄河流域的立法协同必然要采取不同的模式。笔者认为，黄河流域的治理具有复杂性、多元性和迫切性的特点，要在充分利用现有沟通协调机制的情况下，加强不同省（自治区）之间的多元立法协调，以解决现有体制和机制障碍，推进黄河流域治理法治化的进程。具体而言，在水利建设、水量调度和防灾减灾等区域协同问题上，发挥黄河委员会的牵头作用，从总体国家安全观的高度形成“一条线”的协同。通过黄河委员会在黄河流域水治理的现有模式，加强地方立法在水利设施建设规划、水量科学分配和防灾减灾协作上的协调性和一致性。在生态保护和高质量发展的内容实现方面，形成“流域治理的总体协同”和“流段治理的地方协同”相结合的9省（自治区）协同机制和流段省（自治区）方面的协同。在发挥流域协同的同时，实现对流段具体问题解决的协同，提升协同参与的积极性，并提升协同的效能。从黄河流域治理时间的紧迫性而言，黄河治理的国家战略能否尽快见到成效，将国家战略带来的政策福利尽快转换为经济和社会发展利益，需要在法治的前提下提升工作效率，因而采取政府先导、人大保障和社会参与的方式，将一些亟待解决且形成一致意见的协同领域，先通过省（自治区）政府或者职能部门协调的方式，尽快将之落实为政府规章或者规范性文件。同时对政府规章和规范性的实施效果进行评估，成熟一批协同一批，并将之上升为地方性法规协同的层面。

因此，黄河流域的立法协同应当在“一条主线”、“流域+流段”两个层面和“政府、人大和社会”三方递进参与的模式上进行，同时借鉴其他区域协同立法中在协商民主、立法机构信息和工作机制上的经验，探索黄河流域协同立法的模式，这不仅对黄河流域治理具有非常重要的意义，也可以为“黄河法”的尽快出台奠定基础。更为重要的是，流域协同治理作为国家治理体系的组成部分，黄河协同立法的经验将为我国大江大河的流域治理提供模板，如运河协同治理、淮河协同治理等。

三、黄河流域协同立法的问题面向及解决

地方立法相较于国家立法更加强调问题的导向性和可操作性，这是地方立法的价值取向。同样，区域地方立法的协同作为地方立法的新样态，更要以解决现实中存在的制度性障碍和体制性问题为主，以法治的方式破旧出新，实现区域发展目标的合力，实现区域发展的融合和优势互补。如上所述，黄河流域的地方立法协同作为国家治理体系的新模式，将扩展和拓深我国治理体系的广度和深度。黄河流域跨越地域之多、气候差异之大、涉及民族自治地方之多、流域治理难度之大在我国江河流域治理中都具有典型意义。在现有的法律、法规和其他立法的框架内，以现有的政策依据和协同体制作为支撑，黄河流域立法协同应从现有流域地方性法规、规章协调一致，立法工作和程序机制建设，流段区域划分及工作对接，协力推进国家黄河立法等多个问题面向进行尝试。

（一）现有地方性法规、规章和规范性文件的清理

良法善治，为黄河流域治理提供优质的立法资源是地方立法协同的主要目的。从国家层面而言，近年来陆续出台了30余部与黄河治理有关的法律，其中比较重要的有《中华人民共和国水土保持法》、《中华人民共和国水污染防治法》、《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国防洪法》等，国务院还制定出台了如《中华人民共和国河道管理条例》、《中华人民共和国水文条例》、《黄河水量调度条例》等行政法规。山东省、河南省等沿黄省份也制定出台了《河南省黄河河道管理条例》、《山东省黄河河道管理条例》等地方性法规。部分省（自治区）的人大的决定、设区的市地方立法均有大量涉及黄河治理的内容。确保这些构成黄河治理的制度供给的合法性和一致性，是黄河流域协同立法首先要解决的问题。因此，黄河流域各省（自治区）应当将涉及黄河治理的地方性法规、规章和规范性文件的清理列入年度计划，集中对现行有效的地方性法规、规章和规范性文件与上位法的一致性进行审查。在清理的过程中，要加强与黄河流域各省（自治区）人大、政府立法机构以及黄河委员会的沟通和协调，建立信息共享机制和工作通报机制，形成常态化的沟通平台。

（二）已进入立法程序的地方性法规的协调和规章、规范性文件的审查备案

据笔者了解，山东省、河南省等都将制定“黄河条例”列入了立法计划，立法进程正在按照立法程序进行。为了避免立法资源的浪费和地方立法出现不协调的可能，建立黄河流域各省（自治区）人大和政府立法机构的协调机制已经迫在眉睫。应当及时将人大和政府立法机构的参与纳入现有“黄河经济协作区省区负责人联席会议”的框架中，通过省（自治区）之间的立法沟通机制的建立，协调各省（自治区）涉及黄河的地方立法的立法进程，对立法内容进行及时沟通。在涉及流域治理整体考量的地方，保障各省（自治区）地方立法的一致。要加强对涉及黄河治理的规章、规范性文件的审核和备案审查的标准体系，将流域立法协同作为审核和备案审查通过的标准。如同地方性法规一样，对规章和规范性文件制定效率较高的制度来源，更要强调政府立法机构之间的协调一致；在省（自治区）级人大常委会对设区的市地方立法进行备案审查的过程中，要通过省（自治区）之间的立法机构沟通机制，将设区的市的地方内容进行通报，并以流域省（自治区）人大及其常委会反馈的意见作为备案审查的参考。

（三）建立立法计划、立法程序和立法保障的协调机制

黄河流域的各省（自治区）要建立密切的立法沟通协调机制，对涉及黄河治理的立法计划制定在时间上、内容上进行沟通协调，同时要为各省（自治区）立法机构之间的沟通给予财政保障，搭建类似黄河流域地方立法大数据平台等，缩短相互沟通协调的距离，降低协调工作机制成本，提高立法效率。在沟通平台建设的设计中，要考虑到流域共同问题和流段特殊问题的区分，在9省（自治区）的立法协调机制建设的同时，应当鼓励建设如黄河上游、黄河中游（河套区域）、黄河中下游立法协调机制。要尊重流域各少数民族自治地方的立法权限，建立黄河流域民族立法沟通协调机制，将黄河流域治理的立法模式向纵深延伸。

（四）完善涉及黄河治理的地方立法实施的协同保障机制

总体看，包括但不限于涉及黄河流域地方立法的实施效果并不理想，或者说没有发挥地方立法应起到的作用。这一方面浪费了宝贵的地方立法资源，另一方面也损害了地方立法的权威。从较高的层面可以说，这种现象损害了人大作为立法机关的威信，降低了人大制度的公信力。究其原因有地方立法质量参差不齐、地方立法缺乏刚性等。但是从制度的角度看，地方立法的宣传、执行和适用都缺乏体系化的推进方式。目前地方立法大都通过宣传、执法检查等方式分散进行，缺乏执行监督的常态化措施。黄河流域各省（自治区）应当统一年度化的执法检查或调研安排的时间和方式，刚性化人大座谈式、走访式执法检查的监督效果，建立起执法检查监督的反馈机制，确保涉及黄河治理的地方立法的实施标准和效果具有一致性。在地方立法宣传上，各省（自治区）也要不断丰富宣传形式，吸引社会力量积极参与到黄河治理过程中。

除了上述问题，当下黄河流域立法协同的最大难度是国家立法层面的缺失，地方立法制定没有国家法的依据。黄河流域被确定为国家发展战略，为推进国家黄河立法提供了历史契机。黄河流域各省（自治区）应当加强协调，协同发力为国家立法提供实践素材和地方立法经验，并通过跨省（自治区）协调等方式，为驻省（自治区）全国人大代表、全国政协委员等在流域范围进行专项调研提供机会和便利，为驻省（自治区）全国人大代表和政协委员了解黄河流域治理的现状、提出提案和议案等打下基础。同时，通过地方立法协同的方式，理清黄河流域治理的线索，找出现有体制机制的漏洞，通过地方立法实施的经验为全国立法提供地方经验。

四、结语

区域协同发展是新时代国家发展的新格局，黄河流域能够纳入国家区域发展的战略中，在黄河流域经济社会发展的历史上是可遇不可求的。区域协同，立法先行，已经成为各省（自治区）对区域发展进行破题的共识。地方立法协同在国家的宪制框架下，有一定的权责边界。由于黄河绵延万里的跨度和流域地区经济社会发展的不平衡，在解决生态保护和高质量发展这一对核心问题上，既有流域的共同问题，也有流段所呈现出来的特殊问题。因此，在黄河流域地方立法协同的过程中，既要考虑流域的全局问题，又要考虑流段的个性问题；要有流域整体的工作和协调机制，也要估计流段建立小范围省（自治区）参与的工作协调机制。通过地方立法的立法计划、立法程序、立法保障的机制协调，对现行的地方立法进行清理，对正在进行和后续的地方立法进行区域之间的协调，在时间、内容和保障方式上协调一致。通过加强立法实施效果监督等多种方式，确保地方立法协同产生实效，为“黄河法”的出台作好准备。

注：本文原载于《宁夏社会科学》2020年第5期，原文注释略。