贺海仁，法学博士，中国社会科学院法学研究所法理研究室主任、研究员，珠海经济特区法治协同创新中心主任。

摘　要:区域协同立法是指两个或两个以上立法主体按照各自的立法权限和立法程序，根据立法协议，对跨行政区域或跨法域的法律主体、法律行为或法律关系等法律调整对象分别立法，相互对接或承认法律调整对象法律效力的立法行为。协同立法具有立法人格平等性、立法行为共同性、立法法益一致性等特征。当代中国协同立法的实践主要表现为以首都为中心的京津冀协同立法、长三角区域一体化的一体化协同立法以及多中心、准一体化的粤港澳大湾区协同立法三个样态；经过对当前协同立法实践样态的考察，其在法理上反映了区域协同发展的要义，是一种与地方保护主义相区隔的联合法治方式，但是其并不以区域法治统一为目标，而是反映了不同法域立法主体之间的平等合作关系，保障了法律调整对象跨域流动而产生的新法益和新法域。

关键词:协同立法　立法协议　区域法治　法治

透视我国当代立法简史，多元立法主体行使国家立法权是当代中国特色立法制度的主要特征之一。1954年宪法第22条规定：“全国人民代表大会是行使国家立法权的唯一机关”，1975年宪法、1978年宪法分别延续了全国人民代表大会对国家立法权的垄断性规定。1980年1月实施的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》首次规定了省级人民代表大会享有制定地方性法规的权力，开创了国家立法权“下放”的先河。1982年宪法确立了国家立法权向地方有权主体法律赋权和制度授权的双重立法格局。2000年《立法法》巩固了国家立法权多元复合结构，2015年修订后的立法法赋予更多地方权力机关行使立法权。

国家立法权从全国人民代表大会向其他立法主体的分享性转移是放权的改革开放实践在国家权力领域的具体呈现，为不同法域内社会主体确立了具体规范的法律权利和法律义务关系，保障了特定法域范围内社会主体的具体法益。随着中国特色社会主义进入新时代，协同立法、质量立法、惠民立法、环保立法、弘德立法等成为新时代特色立法的重要组成部分。在区域经济、环境、社会保障一体化并协调发展得到顶层与学界日益关注的当下，区域协同立法成为了新的立法实践样态；但反观学界现有的研究，集中关注于部分区域的协同立法，忽略了具有不同实践特性的全国其他区域协同立法问题；侧重于关注某一领域的区域协同立法，缺乏区域协同立法的基本概念澄清、特征总结与实践样态反思。因此，有必要通过对协同立法概念的讨论，探析区域协同立法产生和发展的机缘，并在法理上就其进行反思，以助益于当下中国的立法理论与实践。

一、区域协同立法的概念与特征

2014年是学界开启对区域协同立法研究的始点，可以说对于其的研究是由现实的立法实践样态推动的学理探讨；但迄今为止鲜有对于区域协同立法的一般法理探讨，对于其概念更是未形成共识。由此，有必要从概念界定着手，首先对区域协同立法的概念与范畴进行统一阐述，进而再根据其概念所指对其一般特性进行概括。

 （一）区域协同立法的概念

从语义上看，协同是指两个或者两个以上的不同事物或个体，协调实施或完成某一目标的过程或方法。协同是“协”与“同”组合的复合词。《说文》：“众之同和也。从劦从十。旪，古文协从曰十。叶，或从口。”作为会意字，协的表意性一目了然，或表示“三力同耕”，或表示众口同声。具体来说，协同包含了“众”作为前提和条件，在实现共同目标的过程中获得众之力，具有协调一致、共同发力发声的基本含义：（1）“十”从口从言，表示众口同声之意，万众一心之意；（2）三人以上为众，协的主体性要求不限于我-你的对偶结构，主要指向我-你-他的多维结构；（3）“办”是合众人之力。虽然“协”表达了众力的意思，通过众人之力可以达致“同”的过程和结果，但应注意协同与统一的区别，协同或可以达到“合众为一”，但不总是导致“合众为一”。由此可见，演变至今的“协”字包含了“十”和“办”字的要素，对这两个字的考古性词义解读能够体味到“同心协力”的成语词蕴，即它包含了协商、协调和协和等三个方面的内涵。协商是取得“同心同意”或“一心一意”的前提，只有在同心合意的基础上，不同的事物或主体才能协调发力，从而获得共同的利益和目标。本文从上述协同的基本蕴意出发，认为协同立法是指两个或两个以上立法主体按照各自的立法权限和立法程序，根据立法协议，对跨行政区域或跨法域的法律主体、法律行为或法律关系等法律调整对象分别立法，相互对接或承认法律调整对象法律效力的立法行为。

（二）区域协同立法的特征

区域协同立法的背后反映的是区域经济社会的协调发展问题，虽然区域内、各个区域仍有竞争，但未来的发展趋势必然要求更多的合作共识与合作实践。由此，区域协同立法亦必然反映更多的“共识”特征，表现在立法人格、立法行为与立法法益三个方面。

第一，协同立法人格的平等性。从立法主体上看，协同立法是两个或两个以上的立法主体因调整同一法律对象而实施的共同立法行为。协同立法的立法者相互之间不具有隶属关系，它们或处于不同的行政区域或隶属于不同的法域。如果属于同一个法域，按照凯尔森法律效力等级规范说，就会在立法机关之间产生一定程度的“规范”隶属关系，并在制作低位阶规范的立法机关与制作高位阶的立法机关之间产生不平等的关系。

从立法原理上看，每一个立法主体或立法者都是能够获得自主立法地位并相对独立的法律人格。立法人格是法律人格的重要组成部分，在本质上，现代社会的立法人格是一定区域范围内公民意志的主体形式，它与其它公法主体（如司法主体、行政主体等）形成了公法人格体，具有表达自由意志的拟人属性。然而，具体立法者人格格位及其功能不能与作为人民的立法者的总体观念混淆，因此需要区别对待“政府立法权”和“人民立法权”。协同立法属于政府立法权的范畴，从属于抽象的人民立法权，后者为独立的主权国家及其法制统一性要求提供了合法性根据。尽管如此，除非一个国家内只有一个法域、一个立法者，被赋权或授权的政府立法者自然是相对独立的立法主体，拥有不同法律体系或同一法律体系下的独立的行政区划，它与其他政府立法者一样享有地位平等的立法人格。毋庸置疑，不是具有独立意志的立法者都可以成为或需要成为协同立法的主体，只有受立法协议约束的立法主体才是协同立法主体。协同立法主体通过运用其自身的意志，同意与其他立法主体对共同的立法对象做出调整，虽然这种协议或同意行为是立法者自我约束的结果，不失为立法者运用其自由意志的产物。

第二，协同立法行为的共同性。在立法行为上，协同立法是两个或两个以上的立法机关根据立法协议实施的共同立法行为。协同立法不是不同立法机关共同的立法行为，也不是偶合的产物，而是不同立法机关的共同的意志行为。协同行为虽然不是同一行为，但还是被要求具有某种程度的一致性，因为没有看上去较为松散但仍然存在的一致性，协同本身的意义就会消失。这种一致性表现在协同方法、协同过程和协同结果等方面衔接、趋同或一致。因此，倘若缺乏共同的意志行为（在本文中，这种共同的意志行为是通过立法约定或立法契约而体现出来），不同的立法机关制定了内容相同、调整对象性质同一的法律法规，也不能称之为协同立法行为。

第三，协同立法法益的一致性。在立法内容上，协同立法是两个或两个以上立法机关对同一法律调整对象所作出的相同规定。法律调整对象是指法律对法律主体、法律关系或法律行为赋权或规制的目标或客体。当法律主体、法律关系和法律行为超出了一个行政区域或不同法域的时候，该法律主体关系或行为就受到相应的另一行政区域所在地或所在法域法律的调整和制约。不同法域的立法者通过协同立法行为保障了其在法域内不能单独保障的法益，这种法益不能简单地被认为是某种法域内的特殊利益在法域外的延续，共同法益才是协同立法的基本动机和出发点。共同法益是超越每一个单独法域的特殊法益而产生的共同利益，这种共同利益是难以在特定区域内独自实现或获得保障的。例如，随着基础设施、公共服务的跨区域互联互通，以及公众对生态环境的高标准要求的提高，一种新的法益被创造出来或被重新发现，这种新的法益因其具有共享性而具有了公共性、共同性或某种程度的一致性。

二、我国区域协同立法的三种实践样态

我国改革开放的一个重要经验是通过大力培育、积极支持市场要素的流动而推动了不同行政区域之间的合作。对外开放是与对内搞活紧密结合的，对内搞活的一个重要体现是地方与地方之间从竞争走向合作，从区域发展走向超区域发展。实践表明，凡是区域经济合作紧密的地方，其协同立法的需要就越强烈，协同立法的机制体制建设也就获得较大的发展。当前我国的协同立法实践正处于起步和有序发展的初级阶段，以京津冀、长三角和粤港澳大湾区等三个区域发展合作区域最为突出。

（一）以首都为中心与京津冀协同立法

协同立法是不同法域的立法主体之间协商相关立法内容，并分别根据各自的权限以立法形式体现协商内容的一致行为。自2014年起，京津冀三地人大先后出台了《关于加强京津冀人大协同立法的若干意见》《京津冀人大立法项目协同办法》《京津冀人大法制工作机构联系办法》和《京津冀人大立法项目协同实施细则》等协同立法规范性文件，借助于这些规范性文件，京津冀三地形成了建立联席会议机制、协商沟通机制、立法规划协同机制、法规清理常态化机制、学习借鉴交流机制等内容的立法协同机制。

根据《京津冀协同发展规划纲要》的原则和总体安排，京津冀协同发展战略的核心是有序疏解北京非首都功能，调整经济结构和空间结构，走出一条内涵集约发展的新路子，在京津冀交通一体化、生态环境保护、产业升级转移等重点领域率先取得突破。因此，在京津冀协同立法的规划和实践方案中，围绕有序疏解北京非首都功能，京津冀三地在交通一体化、生态环保、产业升级转移等重点领域方面实施协同立法。2019年8月8日，在第六次京津冀协同立法工作联席会议上，北京、天津、河北三地研究讨论了机动车和非道路移动机械排气污染防治条例协同立法有关事宜。三方在起草各自条例时相互协调，在法规名称、调整对象、篇章结构、主要制度、区域协同专章以及同类违法行为法律责任等六大方面初步实现三地草案内容基本协同。2020年1月11日、17日和18日，河北、北京和天津市人大常委会分别通过了机动车和非道路移动机械排气污染防治条例，这些条例在立法结构、关键条款和实质性内容等方面是三省市协议的结果，并且规定了统一的条例生效日期。值得注意的是，三省市在各自条例中设置的区域协作专章和条款高度一致，虽是分别立法，却有了共同立法的效果。

京津冀协同立法是京津冀协同发展的必然产物，从疏解北京非首都功能的首要原则和第一目标出发，京津冀协同发展从一开始就具有了显著的特色，即以首都为中心，规划和实施京津冀协同立法。疏解非首都功能是由“疏解”功能和“承接”功能等两个相互支持的要素构成，对一些产业而言，从北京的角度看主要是“推出去”，而天津、河北的主要任务是“接进来”。在京津冀的组合中，相比河北省和其他省份，北京和天津是直辖市，直辖于中央人民政府。然而，作为直辖市的北京和天津不享有比河北省更多的立法权，也不能与直辖于中央人民政府的香港和澳门特别行政区相提并论，北京市要服从于以首都为中心的京津冀协同发展和协同立法战略。京津冀协同立法与其说以北京为中心，不如说以首都为中心。

因此，在京津冀协同发展战略实施过程中，生产要素的全方位、全领域和多维度的自由流通和组合服务于疏解非首都功能这一首要目标。以首都为中心的协同立法模式形成了京津冀之间生产要素在某些方面的“单程”流动性质，决定了京津冀协同立法非均衡一体化特征。然而，随着京津冀协同发展向深层次推进，生产要素流动在京津冀协同发展中获得了新的解释，一些影响首都功能的生产要素虽不具有双向流动的品质，但强化首都功能的生产要素则被赋予更多的能量释放的地理空间和制度空间。例如，2017年9月，第四次京津冀协同立法工作座谈会的一项重要成果是研究了《京津冀协同发展立法引领和保障研究报告》。该报告对三省市人大常委会提出了在教育、农业、人才、养老、旅游和公路管理等领域实施协同立法建议。疏解本身不具有负面、消极或异质的特征，而是在更广阔的区域之内，实现区域间人口的均衡发展以及经济社会结构的合理布局。通过协同立法等法治方式，加快破除区域间的体制机制障碍，推动区域间要素市场一体化，构建京津冀区域协同发展的体制机制，加快公共服务一体化改革。

 （二）长三角区域一体化与一体化协同立法

在推动长三角区域一体化的路径中，协同立法被视为政策导向与立法决策统一衔接的法治思维方式。长三角地区建立了三省一市的地方人大立法工作联席会议制度，确立了区域立法工作协同的基本制度框架，这些制度框架包括立法规划计划协同工作、起草工作协同、立法工作推进协同、立法工作共享等方面。虽然这种工作机制未超出一般协同立法的程序要求，但从协同立法的内容上看，长三角区域协同立法则获得了全方位、多层次和多方向的一体化协同的内涵和外延。

2014年开始，三省一市相继通过《大气污染防治条例》，分别就区域大气污染防治协作设置专门章节，从而实现了协同立法的零的突破。沪、苏、浙、皖三省一市人大常委会及法制工作机构采取协调互补的立法协作模式，共同确定一个示范性条款文本，再由各地人大常委会分别审议通过，实现“一个文本，四家通过”的协同立法目标。各方同意示范性条款文本在关键条款和内容上保持一致，以便推进区域大气污染防治协作的一致性。通过对比四方通过并实施的条例，不难发现，虽然四方的条例在章节设置、条款顺序和法律规范表达等方面不尽相同，但大体上体现了跨区域协同的意思表示，达到了协同立法的主要目的。

沪、苏、浙、皖四地大气污染防治协同立法开创了我国不同法域协同立法的先例，在协同立法技术上做到同步立项、同步起草、同步审议、同步通过和实施，其中，立法规划计划协同、信息共享协同、新闻宣传的协同等内容被认为是协同立法技术的关键。长三角区域一体化发展规划纲要提升了长三角区域一体化发展的政治规格，从中央层面肯定、鼓励和支持长三角区域的一体化发展方向。长三角区域一体化发展规划纲要再现了2018年6月长三角三省一市共同签署的《长三角地区一体化发展三年行动计划（2018-2020）》中的主要内容。《行动计划》确立了三省一市在交通互联、能源互济互保、协同创新、信息合作、生态保护、公共服务、市场环境等领域一体化推进路线图。2019年7月，三省一市人大常委会法工委签署了《关于深化长三角地区人大常委会地方立法工作协同的协议》，完善了决策层、协调层和工作层的立法协同机制，进一步明确了规划、环保、产业、营商环境等立法协同，标志着长三角地区人大立法工作协同迈上新台阶。2020年9月24日、25日，浙江、上海、江苏两省一市人大常委会会议，分别表决通过《关于促进和保障长三角生态绿色一体化发展示范区建设若干问题的决定》，首次就示范区建设同步作出法律性问题决定。

长三角区域一体化协同立法的中心任务是要服务于以市场经济为主导的区域经济一体化战略，提升法治经济在这一区域生成、发展和成熟。虽然一体化立法未超出协同立法的范畴，因为它没有打破立法主体的隶属关系，未能突破所属的行政区域或本有的法域，不过，与京津冀协同立法不同的是，长三角一体化立法是一种从松散型协同向紧密型协同转化的强协同立法形式。这种强协同立法不仅显示了区域间立法主体之间的一种共同意志，也在全国人大常委会指导下分别向长三角生态绿色一体化发展示范区执委会授予某种行政管理的职权，形成并产生了一种跨区域的新型管理机构。尽管浙江、上海、江苏两省一市人大常委会向一个并非完全在其立法法域且并非是法定的机构授权开创了区域合作立法的先河，值得进一步作出合法性解释和学理描述，但审视长三角区域一体化发展战略，它被要求全方位、大宽幅、深挖掘地推进一体化发展战略，而这种协同性正是强化一体化发展的动力机制。

（三）多中心、准一体化的粤港澳大湾区协同立法

2019年3月18日，中共中央、国务院发布《粤港澳大湾区发展规划纲要》。着眼于粤港澳大湾区“一国两制”新实践的发展动因以及打造大湾区世界一流城市群的战略目标，发展规划纲要提出了一国两制背景下的区域协同发展战略。不同于京津冀以首都为中心的协同立法模式，也不同于长三角一体化的一体化立法模式，粤港澳大湾区开启的是多中心、准一体化协同立法模式，并借助于经济特区立法变通权的宪制空间而得到了丰富的实践。它表现为下面几个特征。

第一，大湾区协同立法不是“两制”的必然要求，不是因为“两制”才需要在大湾区实施协同立法。协同立法存在于“多国多制” “多国一制”的国家立法机关之间，也存在于“一国两制”国内立法主体之间。就自我约束和相互约定性质而言，《联合国宪章》《世界人权宣言》等国际宪章的有效性根源属于凯尔森所称的“约定必须遵守”的国际习惯法。组成联合国或国际社会的主权国家在主权范围内是最高立法者，这些最高立法者通过立法契约而成为“多国多制”的协同立法主体。欧洲一体化是走向“多国一制”或“多国一法”的过程，欧洲的“多国”最终能否形成欧洲主义者梦寐以求的“欧洲共和国”在所不论，但“一制”的机制、体制等体制性建构日趋成熟和规范。“一国两制”下的“两制”充其量是协同立法需要的必要条件，即使如此，对推导大湾区协同立法机制且作为必要条件之一的“两制”因素需要作出进一步解释，只有把“两制”理解为如同立法效力边界，大湾区协同立法才与超国家间协同立法、国家间协同立法和其它类型的区域协同立法具有概念上的同一性和普遍性。

第二，认真对待大湾区协同立法内容的特殊性。大湾区协同立法是实现大湾区规则衔接的重要方式，也是大湾区规则重要来源之一。粤港澳大湾区规则是适用于大湾区范围之内的规则，这种适用性规则既包括粤港澳大湾区11个城市普遍遵循的规则，也包括不同的城市之间根据各自需要创制或认可的特殊规则。大湾区规则包括五个层次：一是宪法性规则，主要包括宪法、基本法以及全国人大常委会关于香港澳门问题的解释和决定等；二是政策性规则，主要是指内地与香港、澳门签署的CAPE协议以及其他性质相同的三地或两地之间纲领性协议；三是国际规则，根据国际公约和国际条约，由我国依照法律程序认可的国际规则或国际惯例；四是社会规则，主要是指在大湾区内适用的被法律认可的习惯以及市场经济主导的自生自发的规则；五是协同立法规则，三地立法机关协同立法产生的规则。

第三，大湾区协同立法规则来源的多元化决定了大湾区协同立法具有多中心、准一体化的模式。大湾区拥有多元化立法合作主体（粤港澳三方、粤澳、港澳或港澳两方、珠三角九市相互间的两方以及与港澳的两方等），同时以大湾区三大发展极下（广州—佛山、香港—深圳和澳门—珠海）的“两两”城市的协同立法为标志，形成了多中心的立法协同格局。换言之，通过大湾区三大发展极战略，为大湾区不同城市的功能定位、产业分工和优势互补等差别性因素提供了政策导引，也为多中心的协同立法机制提供了前提，虽然这种差别性功能角色分配不妨碍发展极以外的珠三角城市拥有相同的发展权。

综上所述，协同立法具有一体化的特征，虽然一体化并不总是或必然导致立法统一。与京津冀协同发展相对应的是“协同立法”，与长三角区域一体化发展相对应的是“一体化立法”。大湾区协同立法呈现的是一种准一体化性质的协同立法，这是一种介于弱一体化协同立法和强一体化协同立法之间的协同立法。由于大湾区协同发展的方向是借助于内地规则与港澳规则的衔接，打造体现国际标准的世界一流湾区，大湾区多中心的协同立法特征没有削弱而是强化了大湾区作为一体化协同立法的特征。既然具有强一体化发展特征的长三角区域一体化不会导致长三角的三省一市形成一个宪制下的新的行政区划，朝向构建世界级城市群的大湾区目标的大湾区也不会形成新的行政区划。

三、对我国区域协同立法实践样态的法理审思

基于以上阐述，从协同立法的词义、概念、特征等方面回答了协同立法的一般法理问题，概括了正在中国兴起的区域经济一体化或协同化过程中出现的立法协同实践、现象及其不同的特点。理论最终应当由实践的广度和深度来决定，协同立法理论也是如此。由此，还必须从法治精神与法治理念的角度，就区域协同立法进行法理上的反思，以为这项正在中国兴起的立法实践样态提供法学理论上的智识贡献。

（一）区域协同立法应当以区域协同发展为要义
不同法域下的立法者通过行使法定立法权推进协同立法是区域协同发展、一体化发展的国家规划的法治化表现。作为形成和发展中的概念，协同立法是一个有待研究的新课题。在依法治国的治国方略下，协同立法应当体现现代法治精神和原则，在内地法治规则、香港澳门法治规则与国际规则之间寻求最大公约数，进而推进以规则衔接为方法论的人类规则共同体。

一是要重视作为软法的“发展规划”的立法协同现象。党的十九届四中全会提出要“构建区域协调发展新机制，形成主体功能明显、优势互补、高质量发展的区域经济布局。”《京津冀协同发展规划纲要》《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》和《粤港澳大湾区发展规划纲要》不是法律规范，从功能主义角度看，它们具有“软法”后果主义示范性。从软法的意义上讲，三大发展规划超出了一般意义上的国家政策，对立法的间接指导效应不言而喻。即使发展规划不作为实证法律体系的组成部分，不以正式的立法程序来要求和衡量发展规划的制定和颁布，也不能忽视发展规划作为前立法程序对相关法律或法规或规章的指引和规制作用。三大发展规划涉及跨行政区发展战略，以此做出的立法安排则认为体现了从政策语言转化为法律语言的法律技术运用过程。

二是政府间行政框架协议的法治化思路。当代政府之间的协议认为具有一般意义上的法制含义，例如国家间签订的引渡条约或经济贸易条约。内地与香港、澳门特区政府分别签署的内地与香港、澳门关于建立更紧密经贸关系的安排是我国国家主体与香港澳门单独关税区之间签署的自由贸易协定，是一个国家之下的不同法域政府之间制度性合作的新路径。由于不同国家或不同法域下对政府权限及其功能的设定差异，追求政府决策的民主过程，立法机关对政府的跨行政区划协议背书也是必要的。

三是对一种立法协议的执行机制。代表一个国家或地区最高立法机关相互之间就跨行政区划的立法实现分别共同立法，体现了立法者的谦抑主义精神，打破了主权者立法的绝对主义原则，使立法者之间从竞争走向合作，从一种相对狭窄的区域法治走向整体性法治。

（二）区域协同立法并不与地方主义法治相耦合

协同立法是区域协同法治建设的重要组成部分。近年来，随着区域一体化国家战略的实施和推进、法治方法被地方决策者自觉运用，区域法治或地方法治的概念出现在公共理论视域之中。区域法治提倡者坚守法治的国家立场和法治主义的统一要素，自觉地与一种具有地方保护主义色彩的地方法治概念割席。尽管如此，对区域法治和区域法制的概念及其关系的辨析透露法律保护主义的忧虑，混淆区域法治与地方法治有可能为一种超地方主义法治提供思路和方案。超地方主义法治本质上是一种地方保护主义思维方式，是一种与“联合诸侯经济”相契合的“联合诸侯法治”。

从区域经济一体化概念中推导不出区域法治的概念，但区域经济一体化需要超区域法治或超地方法治。在实施社会主义市场经济的过程中，法治的滞后性是与市场经济必备且急需的规范性制度缺乏同步出现的，由于缺乏统一的全国市场以及为这种统一的全国市场提供服务的法治保障，利益驱动下的地方之间的无序竞争，将会窒息或阻碍生产要素在不同区域之间的自由流动、自然组合和合理配置。因此，不是区域立法（区域法治）而是超区域协同立法（或超区域法治）才能为超区域的生产要素提供法律公共产品，从而形成具有普遍要素的制度性供给侧机制。

政府之间的合作而非政府间竞争成为协同立法的重要动力机制。优化地方政府所在区域的法治环境显示了不同地方政府依法行政的履职责任和成效，却不必然导致区域经济和社会发展能够获得理想的竞争优势。在依法治国方略、改革于法有据的法律和政策双重指导和约束下，除非获得中央授权并拥有比其他区域较大的改革权力，为本地经济和社会发展提供制度公共产品往往受到合法性原则约束。习近平总书记指出：“凡属重大改革都要于法有据”，要“加强对相关立法工作的协调，确保在法治轨道上推进改革。”在社会主义法律体系形成的历史背景下，违法改革、杀出一条血路的“法治创新”实践，就有可能成为地方政府恶性竞争的“正当性话语”。因此，不同于其他意义上的创新，在法律创新问题上，如果缺乏必要的规范与约束，不仅会拉大“天生”具有优势的区域（如长三角、珠三角地区等）与“老少边穷”区域之间平等享有“优惠政策”差距，也会损害法律体系统一性和权威性。

（三）区域协同立法并不以区域法治统一为目标

随着我国跨区域经济一体化发展，协同立法在我国获得了前所未有的发展机遇。区域经济一体化要求整合单一经济区之间的资本、土地、劳动力、城市规划等要素。宪法和地方政府组织法既赋予了包括乡镇在内的多个行政主体自我管理的权力，凡是设立人大机构的地方，就能够标示出地域明确的行政区范围。每一个行政区主体都有其固有的权力和行使权力的范围，行政区之间的联合则是被认为超越其权限的举动而不被鼓励。单一经济区与单一的行政区紧密结合在一起，其最小的行政区是以乡镇为单位的法律主体。一旦区域经济一体化成为时代的需求，相对独立且固定的行政区之间的联合就面临着合法性危机。正因为如此，有论者认为，区域协同立法符合宪法序言关于国家指导思想的表述，但认为协同立法与现行的单一制国家结构下的行政区域有不相容的一面。

如上所述，协同立法是一种以合作立法为标示的立法活动，这种合作行为是法治协同理论的呈现和发扬。在法治原理上，“京津冀法治” “长三角法治”抑或“大湾区法治”等称谓无不是走向法治中国的地方实践和具体表现。在警惕法治帝国主义同时，还要看到法治地方主义的危害性。协同立法扩展和丰富了法治的内涵和形式，是法治普遍性原理在区域协同发展实践的具体呈现和反映。然而，无论协同立法还是协同法治都建立在法域多元化的基础上，多元化法域是多元立法者的必然结果。从国家间协同立法机制看，协同立法没有动摇、影响和改变民族国家的法律主权，内国下协同立法实践也没有因协同立法而改变一国的立法体制。因为协同立法而面临着合宪和合法性难题，问题主要还不是因为一个具体法域的法律获得了域外的效力，即协同立法者是否有权将其他法域的法律赋予法律效力，而是协同立法事项是否属于协同立法者有权管辖的事项，这些事项包括赋权立法事项和授权立法事项。因此，法治协同虽然体现了法治的某些普遍性要素，但不必以法治统一为最终目标。

四、结语

当代中国协同立法实践类型化回应了我国区域立法合作多元化的立法实践，展示了区域协同立法的广阔空间。协同立法是法治普遍性原理在区域协同发展实践的具体呈现，当代中国的协同立法理论研究要注重落实法治中国治国方略，满足法治统一性的内在道德。同时在具体的研究中，需要矫正思路、匡正理念，正确对待区域协同立法的本质特性。由此，方能在当下协同发展的思路引领下，由立法指导区域未来发展的走向与道路。