作者：车丕照，清华大学法学院教授博士生导师。

来源：《当代法学》2020年第 6 期。本文已获授权，注释已略，建议阅读原刊。

摘要: 国际多边体制的选择仅仅表明了国家对治理模式的一种偏好，更深层次的问题是我们需要什么样的多边体制。理想的多边体制应能有效应对人类社会共同面临的挑战，有效实现各成员国的共同努力，并能公平地惠及各成员方和国际社会。现存的国际多边体制经常会受到其个别成员尤其是强国的挑战甚至威胁。多边体制的薄弱，从根本上说是源自国际社会自身的特点。在我们无法杜绝个别成员对多边体制的离心离德甚至有意毁损的情况下，不能期待任何一个多边体制是尽善尽美且可长久依靠的；为了防止多边体制由于个别成员的作为或不作为而陷于瘫痪，在最初的体制设计时就应该有替代方案的储备；同时，各国应共同努力来确立国际社会的共同价值，妥善处理本国利益与多边体制的关系。

关键词：多边体制 国际治理 体制择优 以诺为则

国际多边体制(下文简称“多边体制”)，因更便于解决国际社会所面临的问题，而成为第二次世界大战结束以来经常被采用的一种国际治理模式。然而，多边体制的选择仅仅表明国家对治理模式的一种偏好，更深层次的问题是我们需要什么样的多边体制。在一些西方国家善于从价值层面表达自己的利益诉求，例如，以“公平贸易”来抗衡现行的多边自由贸易体制的情况下，我们不应满足于表达对多边体制的坚守，更应该明确我们在多边体制质的方面的追求。

一、国际多边体制的“择优”问题

近年来，针对单边主义思潮的滋生和蔓延，我国政府在多种场合一再呼吁坚持多边体制。在美国阻挠世界贸易组织（WTO）上诉机构成员任命，最终导致世贸组织争端解决机制无法正常运行的情况下，坚持WTO多边体制是一项急迫的工作。然而，WTO体制只是当今多边体制的一部分，如何从整体上认识多边体制是一个更为重要和基础性的问题。

1648年召开的威斯特伐利亚和会通常被认为是开创了以普遍性国际会议方式处理国家间关系的先例。此次和会“确认了国家主权原则，标志着以国家为主体、以国际法为国家行为规

范的国际体系的形成”，同时也标志着多边体制的生成。多边体制是国际关系发展的产物，而国际关系的发展离不开航海、运输、通讯、能源等领域中的科学发现和技术创新。以科学技术为代表的生产力的发展使得多边体制有了生成的必要性和可能性。

与此前的以双边外交和双边协定为主要形式的双边体制相比，多边体制可以在更多的国家之间形成共同的价值和共同的规则，并保证规则得到更好的遵守，因而是一种更好的体制安排。

本文提出“我们需要怎样的多边体制”的命题，显然隐含着两个前提性的判断:第一，多边体制可以有不同的存在形式；第二，面对不同类型的多边体制存在着一个择优的问题。

关于第一个判断，我们可以从现实中发现，多边体制确有不同的存在方式。从多边体制所覆盖地域或成员国的范围看，多边体制可分为普遍性多边体制和区域性多边体制。前者如联合国，后者如欧盟。从其所涉及的事项领域看，多边体制可分为综合性的多边体制和专门性的多边体制。联合国与欧盟由于所涉及的领域十分广泛，因而属于综合性的多边体制，而世界贸易组织主要涉及成员的贸易管理措施，北大西洋公约组织主要涉及成员国的军事合作，因而都属于专门性的多边体制。从其存在方式看，多边体制可分为条约型多边体制和组织型多边体制。前者不具备相应的组织机构，仅靠缔约国之间的彼此监督来保证规则的遵守；后者则不仅有条约所创设的规则，且有条约所创立的组织机构，并据此保证条约义务的履行。有的组织型多边体制还能凭借其组织机构的决策程序创造出新的具有法律约束力的规则。在组织型多边体制中，依据决策方式的不同，又可以分为协商一致型多边体制和机构决策型多边体制。前者如世界贸易组织，后者如联合国。协商一致型多边体制近似于条约型的多边体制，而机构决策型多边体制由于将决策权赋予少数成员组成的机构，因而可看作是更为发达的一种多边体制。

关于第二个判断，即是否存在多边体制的“择优”问题，回答也应该是肯定的。作为一种人为的创设，不是说任何一种多边体制都能实现创设该体制时所追求的宗旨。因此，在创设一种新的多边体制时，创建者会从多种选项中挑选出最佳方案，这就是一个“择优”的过程。例如，尽管一般认为普遍性的多边体制更值得期待，但在一些情况下，区域性的多边体制却可能是更佳的方案。世界贸易组织曾试图在其体制内创设国际投资制度，但未获成功；倒是一些区域性的多边体制甚至双边体制创设出了有效的国际投资规则。再如，虽然组织型多边体制与条约型多边体制相比是一种更为发达的多边体制，但这并不意味着组织型的多边体制一定优于条约型多边体制。?维也纳条约法公约?和?联合国国际货物销售合同公约?在各自领域中所创设的多边体制，并没有相应的组织机构，但却取得了良好的效果。反之，某些多边机制，如依据《国际联盟盟约》所建立的国际联盟，虽有完备的组织机构和运行程序，但却并未能够实现其盟约序言中所确立的各项宗旨。

那么，什么样的多边体制才是理想的多边体制呢?本文认为，理想的多边体制应能有效应对人类社会共同面临的挑战，有效地实现各成员国的共同努力，并能公平地惠及各成员方和国际社会。

二、理想的多边体制应能有效应对人类社会所共同面对的现实问题

理想的多边体制不是用来欣赏的，而应能有效应对人类社会所共同面对的现实问题。“体制是为应对问题而出现的。”

（一）理想的多边体制必须要应对现实的国际问题

创设某种多边体制一定是为了解决现实的国际问题，只有应对现实问题的多边体制才是有意义的。以关税与贸易总协定（GATT）为例，该体制的创设是为了解决两次世界大战之后所形成的极高的贸易壁垒问题。“第二次世界大战将近结束时，交战国的全部贸易与大多数中立国的贸易均受政府控制”。以邻为壑的贸易政策既是战争发生的部分原因，又是战争的结果。正如有人所言，“没有无贸易的战争，也没有无战争的贸易。”因此，如何在战后大幅度削减关税和其他贸易壁垒，就成为各国面对的一项迫切的任务。正因为如此，虽然原先设想的“国际贸易组织”未能如愿成立，但“临时适用”的关税与贸易总协定所确立的多边贸易体制却能够长期发挥作用并演变成今天的世界贸易组织。

相比之下，1966年设立的解决投资争端国际中心（Internaitonal Centre for Settlement of Investment Disputes，ICSID），作为国际投资争端解决的多边体制，在其成立后最初的30多年时间里基本上处于赋闲状态。ICSID是基于?关于解决国家和其他国家国民投资争端公约?(下文简称《华盛顿公约》)而设立的。尽管今天的ICSID已经“是国际投资争端解决方面的领先机构”，但直到20世纪末，ICSID的实际作用仍旧十分有限。根据ICSID的统计，自公约1966年生效，直到1972年才有了第一个案件。到公约生效30年后的1996年，ICSID总共受理了38起案件。作为一个“解决投资争端国际中心”，在长达30年的时间里几乎没有什么作为，其原因值得探讨。但无论是何原因，ICSID的设立很难说是应对了现实中的问题。

（二）理想的多边体制必须是为了应对人类社会共同面临的问题

多边体制所应对的问题应该是人类社会共同面对的问题，而不是少数国家所关注的问题。只有当某一多边体制所应对的是国际社会或多数国家所共同面对的问题时，这种问题的解决才可为各国带来实际的利益，各国也才有兴趣参与到多边体制的创立和建设中来。

第二次世界大战结束时，多数国家力求免除再次身历大战之惨祸，而联合国这样一种多边体制可为各国带来这样的效果，因此，才会有众多国家参与到联合国的创设过程中来。也正因为能够应对各国所关注的现实问题，各国也更可能求同存异达成共识。例如，在联合国的成立过程中，尽管苏联、美国、英国各有自己的考虑，“但是在未来国际组织宗旨上是一致的，那就是以维护和促进国际间普遍安全与和平为最高目的，努力通过大国协调一致的原则避免人类再次遭受类似第一次世界大战和第二次世界大战的浩劫。”因此，苏、美、英等虽然在“创始会员国”和“托管”等事项上存在意见分歧，但还是通过沟通达成了一致。

相比之下，北大西洋公约组织（“北约”）就很难说是为应对人类社会共同面临的问题而设立的多边体制。北约是二战结束之后以美国为首的西方国家与前苏东国家进行军事对峙的组织。在整个冷战期间，北约以防范苏联为首的华沙条约组织（“华约”）的大规模军事入侵为战略目标，至少在表面上具有其存在的合理性。随着20世纪90年代华约的解散、东欧剧变和苏联解体，创立北约的基础已不复存在。然而，北约不仅没有解散，反而不断扩充其成员，并在缺少联合国安理会授权的情况下擅自采取军事行动，配合美国担当世界警察角色。1999年3月至6月，北约在未经联合国安理会授权的情况下，对南联盟进行了大规模空袭。其间，中国驻南斯拉夫联盟共和国大使馆遭到北约导弹的袭击。可见，北约体制自始就不是以应对人类社会共同关心的问题而设立的，在华约解散之后，其更是沦落为实现美国全球战略的工具，至多也只是迎合了其组织成员的利益。因此，对这类多边体制安排，难以给出正面的评价。

（三）理想的多边体制必须能够有效应对人类社会共同面临的问题

理想的多边体制不仅要应对人类社会共同面临的现实问题，还必须能够有效地解决这些问题。无论是前面所提到的世界和平与安全问题，还是政府管制所带来的贸易壁垒问题，都远非一个或数个国家有能力解决的，因此，有建立多边体制的必要。

首先，理想的多边体制应能够通过有效措施，解决各国所关心的现实问题。联合国之所以在战后较好地发挥了维持世界和平与安全的职能，在于《联合国宪章》（下文简称《宪章》）设置了一套比较有效的集体安全保障体制。《宪章》第2条第4款明确阐述了禁止使用武力原则的含义，即“各会员国在其国际关系上不得使用威胁或武力，或以与联合国宗旨不符之任何其他方法，侵害任何会员国或国家之领土完整或政治独立。”上述规定以及《宪章》第51条和第七章的规定，构成了联合国体制下有关使用武力的完整法律制度，从而彻底废止了所谓的“战争权”。在确立了上述不使用武力原则的同时，《宪章》还授权联合国大会、安理会和秘书处进行预防性工作以避免冲突产生或防止冲突扩大。对于那些危及国际和平与安全的冲突，安理会则有权依据?宪章?第七章的规定，采取各种非武力措施直至“军事举动”加以解决。联合国自诞生之日起就“承担起维持国际和平及安全，避免世界再度陷入战争和冲突蔓延的悲惨场景这一重大且艰巨的使命。从联合国成立以来的发展历程看，这一基本使命已初步达成。”

其次，理想的多边体制不仅能够通过有效的措施，解决各国所关心的现实问题，而且，同其他解决方案相比，其所提供的方案应该是最佳或更佳方案。就维持国际和平与安全而言，联合国多边体制的作用应该是无从替代的，因而是最佳的方。GATT/WTO多边体制在解决贸易自由化和便利化方面，也被证明是最佳方案。1948年1月1日开始生效的关贸总协定，尽管具有“临时适用”的性质，但它所提供的多边谈判体制却为各缔约方逐步削减关税和降低非关税壁垒提供了最佳的途径。在总协定生效之前的1947年4月至10月，谈判各方就开始了第一轮的多边贸易谈判。经过７个月的谈判，23个缔约方就123项双边关税减让达成协议，关税水平平均降低35％。由于最惠国待遇原则的适用，在双边谈判基础上达成的关税减让，无条件地、自动地适用于全体缔约方。GATT/WTO多边体制对贸易便利化的贡献不仅在于它的关税谈判，还在于它的各种规则后面的原则精神。世界贸易组织秘书处曾将其归纳为:“非歧视”“更自由”“可预见”“更具竞争性”以及“更有利于欠发达国家”。虽然也存在一些区域性的、甚至更开放的贸易体制，但这些体制无法取代GATT/WTO的功能，而只能是GATT/WTO多边体制的一种补充。

并不是所有的多边体制都能有效应对国际社会所面临的现实问题，历史上的国际联盟就是一例。国际联盟的建立在当时给人们带来了许多欣喜与希望。然而后来发生的情况使得“人们才认为建立联盟的这一实验性举措没有什么价值。”国际联盟的根本缺陷在于它的成员构成不合理。作为一个试图维持国际秩序的多边体制，其成员未能包括美国，苏联后期才参加进来，德国直到1926年才被赋予国联成员资格，日本和意大利这两个强国因不断扩张而被国联开除（后来德国也退出了国联）。这样一种成员构成使得国联无法有效应对国际和平与安全问题。此外，国联的决策程序也存在明显缺陷。根据盟约的规定，除特定事项外，国联大会及行政院的决定都须经全体一致同意才能通过，由此大大限制了国联的决策能力。而且，国联也没有办法以军事力量迫使违反盟约的成员就范。正是由于国联自身力量不够强大，而英、法等国又经常意见分歧，才会出现国联对于日本侵略中国以及德国入侵奥地利等行为采取不应有的忍让立场。“由于联盟日益衰退，所以第二次世界大战的戏剧性浪潮淹没了周围的一切。

依据1965年《华盛顿公约》所设立的以“解决投资争端国际中心”为主要运作机构的多边投资争端解决体制近年来多遭非议，我认为主要原因之一在于它并非是解决问题的最佳选择。创设ICSID这一多边体制力求解决的问题是投资者与东道国的争议。投资者与东道国因征收补偿等事宜产生争议是一个现实的问题，但这一问题的解决可以有多种方法。除了ICSID所设计的将纠纷交由仲裁庭解决之外，至少还有另外两种可以采用的方法:一是“东道国救济”，将纠纷提交东道国的争端解决机制，包括行政程序、仲裁程序和司法程序；二是可将投资者与东道国之间的争议转化为投资者母国与东道国之间的争议，从而将其提交政府间争议解决机制，如同WTO争端解决机制，或政府间双边争端解决机制。在多种选择并存的情况下，考虑到ICSID裁决的案件多属于涉及东道国的公共政策的纠纷，而非投资者与东道国政府的商事纠纷，以商事仲裁为模板的ICSID仲裁很难说是一种最佳选择。

评价一项多边体制的实际功效可依据不同的标准。“经济标准（economic criterion）强调效率，讨论同样的结果是否能以更低的成本达到，或者同样的成本能否达到更好的结果；政治标准（political calcriterion）直接关注公正的问题，讨论制度安排的结果以及程序或过程方面的公正。”无论采用何种评估标准，其目的都是考察一项多边机制是否有效地实现了其创设时所设定的宗旨与目的。

三、理想的多边体制应能实现成员国的共同努力

创设多边体制是为了依靠多数国家的共同努力来解决国际社会所共同面临的问题，因此，理想的多边体制应有利于实现成员国的共同努力。

（一）多边体制的创设要基于成员国的共同意志

在缺少一个“世界政府”的情况下，国家之间彼此约束，包括多边体制的创立和维持，都要通过条约的缔结和履行来加以实现。无论是条约型多边体制还是组织型多边体制，一定要有以条约形式存在的一套规则体系，而这套规则体系必然要基于各成员国的共同意志。国家基于自由同意原则而选择了某种多边体制，国家基于信守约定的原则而维持多边体制的效力。正如《维也纳条约法公约》在序言中所强调的那样:“自由同意与善意之原则以及条约必须遵守规则乃举世所承认。”因此，多边体制是以成员国的共同同意作为其存在基础的。

正因为如此，中国政府在多种场合下强调全球治理的“共商”理念。因为要“共商”，所以就要求同存异。能够达成共识的就可以通过条约条款将其确定下来，而那些经过磋商无法达成一致的事项就可以暂时搁置一边。例如，《联合国国际货物销售合同公约》需要在“销售合同订立”及“货物买卖”两大领域为缔约国确立统一的规则，对于一些难以达成一致的事项，例如合同效力问题、货物所有权转移方式问题、合同义务的强制履行问题等，公约都采取了回避的立场。

“共商”不排除一国或数国在多边体制建立过程中发挥主导作用。例如，联合国多边体制是在美、苏、英、法、中五个大国的主导下建立起来的。从1941年6月签署《联盟国宣言》到1941年8月签署《大西洋宪章》，再到1942年1月签署《联合国家宣言》、1943年3月签署《莫斯科普遍安全宣言》，直到1945年6月签署《联合国宪章》，联合国的创立过程中始终体现着上述大国的引领和推动作用。
大国主导并不意味着大国在多边体制中有特殊的法律地位或特别的权力（联合国安理会中的“五大常任理事国”因历史原因可能是唯一的例外）。其他国家认同大国在多边体制创设中的主导地位，是因为这些大国的倡议很好地表达了其他国家的意愿。

（二）多边体制的运行应能发挥成员国的作用

关于多边体制的运行，条约型多边体制与组织型多边体制有所不同。条约型多边体制的运行依靠缔约方之间的彼此监督。如果出现背离规则的情形，则可依据条约中约定的程序加以解决。因此，条约型多边体制的运行完全是在缔约国的掌握之下。组织型多边体制的运行当然也依靠缔约国的彼此监督，但除此之外，还会通过组织的集体决策来维持多边体制功能的发挥。

组织型多边体制的决策机制可分为全体参与决策和授权机构决策两种类型。WTO的决策机制是全体成员共同参与型的。无论是作为最高决策机构的部长级会议，还是部长级会议休会期间的总理事会都是由所有成员组成，每个成员均拥有一票表决权。如果有成员提议修改《建立世界贸易组织协定》和多边贸易协定条款，部长级会议首先应尝试“协商一致”通过，如果在规定期间内无法达成一致，则需要有三分之二以上的成员投票赞成方能通过，且其修改只对接受修改的成员有效。某些条款的修改必须经所有成员的同意。或许正因为如此，WTO秘书处才会说：“WTO是由成员方政府管理的”，“如果说WTO的规则将纪律强加于各国政策之上，那就是指WTO成员间通过谈判达成的结果”。

在联合国体制内，虽然也设由所有会员国所组成的大会，但更体现联合国运行机制本质的是安理会的决策程序。首先，大会以年度例会的形式发挥作用，而安理会可随时召开会议；其次，大会的决议基本上属“建议”的性质，而安理会的决议对联合国全体会员均具有约束力。不同的国际组织的组织化程度是有区别的。所谓组织化程度，是指国际组织脱离个别成员意志而自行决策的能力水平。如果一个国际组织的所有决策都需要成员国的一致同意，那么，这个国际组织只能算是一个条约的载体，它的任何一项决策，都不过是成员国之间达成了一项新的合意而已。只有当一个国际组织可以依据“多数裁决”的原则作出决定时，这个组织才从人格上脱离其成员，成为一个真正独立的组织。从这个角度看，联合国的组织化已达到了相当的高度，因为联合国各会员国已经将某些决策权交给了由少数成员组成的组织机构，并承诺履行该机构按特定表决机制所通过的决议。这是否意味着联合国体制只受安理会15个会员国的控制呢?至少在法理上并非如此。《宪章》第24条规定：“一、为保证联合国行动迅速有效起见，各会员国将维持国际和平及安全之主要责任，授予安全理事会，并同意安全理事会于履行此项责任下之职务时，即系代表各会员国。二、安全理事会于履行此项职务时，应遵照联合国之宗旨及原则。为履行此项职务而授予安全理事会之特定权力，于本宪章第六章、第七章、第八章及第十二章内规定之。三、安全理事会应将常年报告、并于必要时将特别报告，提送大会审查。”可见，安理会的决策系基于各会员国的授权，并受到联合国的宗旨及原则的约束，而且要接受大会的监督。

无论是采取何种决策方式，国际多边体制的运行一定要保障其成员的直接或间接的参与。全体参与的决策机制更多地考虑到各成员的意愿，但会影响决策效率；授权机构决策会提高决策效率，但有时要以背离个别成员的意愿为代价。因此，两种决策类型的互补是应该考虑的方案。联合国的决策权交给了少数会员国组成的安理会，但《宪章》宗旨和大会监督会对安理会的决策有所约束。相比之下，WTO“协商一致”的决策机制，因为照顾到所有成员的意愿，因而比较难以形成新的规则，但从《关税与贸易总协定》时即已确立的“区域贸易安排”使得少数成员可以在贸易自由化的路上先走一步，从而在一定程度上弥补了“协商一致”决策机制的不足。

（三）多边体制的裁判机构不应脱离成员国的掌控

一些多边体制设有裁判机构，而这些裁判机构基于“独立裁判”的格言是具有脱离成员国掌控的倾向的。对此应谨慎对待。与国内社会不同，“国际社会”并非是一个严格意义上的“社会”，因为它并不是一个“立体”的组织，而只是一个“平面”的结构。国际社会中的任何安排都要基于国家合意。所以，不能将国内社会中的“独立裁判”原则原封不动地搬到多边体制中来，也不应该期待存在一个凌驾于主权国家之上国际裁判机构。在缺少国家授权的情况下，多边体制的裁判机构不享有对国家的管辖权，也不得脱离成员国的意志而自行造法。

国际法院是联合国的重要组成部分，但国际法院的功能是比较有限的。“国际法院不是各国司法机构可以上诉的最高法院，不是个人提出最终申诉的法院，也不是任何国际法庭的上诉法院。”同时，根据《国际法院规约》第二章的规定，法院只能处理承认法院的管辖权的国家之间的争议。因此，除非一国以某种方式表示过同意，其不能成为国际法院程序中的当事方。联合国的会员国在创设国际法院时，通过限定其管辖权，限定其裁判意见仅对本案有效，以保证国际法院在《宪章》和《国际法院规约》确定的范围内活动，不至背离各成员国的意愿。

与联合国国际法院不同，WTO争端解决机构被WTO成员赋予更大的权力。首先，WTO确立了争端解决机构在纠纷解决方面的强制管辖权，WTO成员不可以拒绝WTO对争端解决的管辖。与此同时。WTO确立的“反向一致原则”，使得在专家组的设立、专家组和上诉机构裁决报告的通过等方面，除非全体成员一致否决（这在事实上是不可能的），即可获得通过，从而使得每个成员都无法规避WTO对其行使管辖。通过强有力的争端解决管辖权的行使，使得WTO对成员的约束能更好地实现。

然而，有人希望在此基础上再进一步，主张世界贸易组织争端解决机构（特别是上诉机构）就个案做出的决定具有“先例”作用或“造法”功能。裁判文书的“先例”性质，是指裁决所确立的规则，对做出裁决的裁判机构或下属机构具有约束力。当今国际社会中的各个裁判机构几乎无一例外地不具有创设“先例”的权限。WTO同样没有赋予争端解决机构创设“先例”的权限。《建立世界贸易组织协定》第9条第2款规定:“部长级会议和总理事会拥有通过对本协定和多边贸易协定所作解释的专有权力。”如果争端当事方对专家组或上诉机构所做出的解释不满，可以向部长会议或总理事会申请做出正式解释（DSU第3条第9款）。事实上，WTO争端解决机构的裁决只是对现有规则的解释。WTO争端解决机构的裁决意见是“先理”，而不是“先例”。认为WTO争端解决机构可以“造法”不仅缺少法律和法理依据，也为美国政府后来迫使WTO上诉机构陷于瘫痪提供了口实。

四、理想的多边体制应能公平地惠及成员方并有益于国际社会

理想的多边体制为应对各国所面临的现实问题而创设，而现实问题的解决自然会产生实际的利益。一方面，多边体制所带来的利益应公平地惠及其成员方，另一方面，这种利益也应惠及国际社会。

（一）理想的多边体制应能公平地惠及成员国

理想的多边体制是为了解决国际社会共同面临的现实问题所设立，机制的运行又依靠各成员的共同努力，因此这种体制所产生的利益首先应能普遍地惠及各成员方。以GATT/WTO为例，该体制的创设是为了削减各种贸易壁垒，促进贸易自由化。通过各缔约方（成员）多年不懈的努力，不仅各方的关税水平大为降低，各种非关税措施受到严格约束，从而在很大程度上实现了货物贸易的自由化和便利化，同时，还影响了服务贸易、国际投资和知识产权保护等领域。GATT/WTO体制70多年来的成功运行为各成员带来实际的利益。

中国政府特别强调国际关系中的共享理念。2013年3月23日，习近平在莫斯科国际关系学院的演讲中明确强调：“我们主张，各国和各国人民应该共同享受发展成果。每个国家在谋求自身发展的同时，要积极促进其他各国共同发展。世界长期发展不可能建立在一批国家越来越富裕而另一批国家却长期贫穷落后的基础之上。只有各国共同发展了，世界才能更好发展。那种以邻为壑、转嫁危机、损人利己的做法既不道德，也难以持久。”

历史上，某些多边体制并没有充分考虑全体成员们的利益。例如，一战之后确立的凡尔赛－华盛顿体制以战胜国与强国意志为出发点，忽视其他国家的权益。该体制无视殖民地人民的要求，继续维护殖民体系，并对苏俄采取排斥的态度。“凡尔赛体系在具体利益分配方面，由于各国在大战中所处战略地位不同，所获得的利益和遭受的损失也彼此差异。帝国主义大国因分赃不均而导致相互之间在安全问题上的不信任成为体系的一个‘软肋’。随着这些矛盾的进一步发展和激化，必然无法阻挡导致重新瓜分世界的新战争。”

一个比较温和的实例是《1978年联合国海上货物运输公约》（下文简称《汉堡规则》）的情况。长期以来，航运优势较强的国家与贸易优势较强的国家在国际海上货物运输方面存在利益冲突。航运力量较弱的国家因此希望团结起来改变《海牙规则》体制下承运人与货方的利益分配制度。《汉堡规则》就是在这样的背景下产生的。1978年通过的《汉堡规则》废除了航海过失免责制度，取消了承运人的火灾免责规则，统一了承运人履行义务的标准和举证责任以及延长了承运人的责任期间等。因而，从总体上看是有利于货方而不利于承运人的。这就决定了航运大国不会接受这样一套规则。也许是看到了这一点，《汉堡规则》对其生效条件规定的是有20个缔约国参加，而对20个缔约国所应具有的船舶吨位未作最低限度的规定。虽然该公约已于1992年11月生效，但由于缔约国基本上是航运不发达国家，因此，对《汉堡规则》的实际效用难以持乐观立场。

在一个多边体制内，各成员的共同受益往往意味着彼此的给予或相互的让步。这就是国际关系中的互惠原则（principle of reciprocity）。但互惠原则并不要求相互的给予或彼此的让步一定是对等（等量）的。一些多边体制已经注意到互惠原则下的非对等安排的必要性并为此而做出特别的制度设计。

GATT/WTO体制内的非对等安排就是一例。20世纪60－70年代，发展中国家通过贸发会机制成功地说服了发达国家接受普惠制安排，并在1973年开始的东京回合谈判中通过了“授权条款”，规定发展中国家的产品可在非互惠、非歧视基础上以更优惠的市场准入条件进入发达国家市场，并且把普惠制的10年豁免期改为永久性豁免。非对等性安排是对发展中国家和发达国家之间经济实力不对等的一个回应，这种不对等必然导致贸易流向的扭曲，而完全的义务对等将意味着经济上的不对等会持续地以不利于发展中国家的方式运行。

然而，我们必须看到，从20世纪80年代起，一些发达国家开始提出，发展中国家的发展问题应由发展中国家自己解决；发展中国家应采用发达国家的模式并按照发达国家确定的条件参与国际体系。随后，以“华盛顿共识”为旗帜的新自由主义思潮成为20世纪90年代国际经济体制的主导思想。一些发展中国家也自愿按照“华盛顿共识”的药方进行国内的制度改革。在这种背景下，WTO体制中的非对等安排同GATT时期相比，已经所有退步。特朗普任美国总统以来，屡屡宣扬以“对等”为内容的“互惠”原则，并据此认为中国所施行的某些贸易管理措施相对于美国而言是非“互惠”的，因而要求中国政府做出让步。“互惠”（reciprocity）在国际法律文件中经常出现。例如，《马拉喀什建立世界贸易组织协定》在序言中明确宣称，将“通过达成互惠互利安排，实质性削减关税和其他贸易壁垒，削除国际贸易关系中的歧视待遇，”从而建立一个“确认以往贸易自由化努力结果”的“完整的、更可行的和持久的多边贸易体制”。然而，从以往的国家实践看，“互惠”的内涵是不同主体之间利益的相互给予，强调的是相互给予，而不是要求相互给予的利益的对等性。表现在法律上则是权利义务的对应性，即任何主体在享有权利的同时应承担义务，而并不要求权利义务的对等性。从1947关贸总协定的形成与实施来看，其从未要求各缔约方按同一标准实施国际贸易管理。某一缔约方将汽车进口关税税率降至5％，并不意味着其他缔约方也一定要将汽车进口关税税率降至5％。美国政府这种对“互惠”的单方面解读不应得到国际社会的支持。

非对等安排实质上是一种公平安排。在国际规则的制定取决于相关国家的实力对比的情况下，凭什么可以期待规则导向的国际秩序可以逐渐走向公平价值导向的国际经济秩序呢?从客观方面看，由于各国之间的相互依赖的不断加深，使得各国在参与国际经济规则的创建时不能只考虑自身的利益，这自然会使得新创设的规则会更具公平性。国际贸易领域中的普惠制和国际环境领域中的“共同但有区别的责任”等具有公平性质的规则、制度或原则的出现，都是因为相关国家意识到，关照其他国家的利益即是在关照自己的长远利益。从主观方面看，某些共同的价值观正在国际社会中形成。逐渐地，某些道德规范会转化为国际法律规范。当某项价值被法律规范所接纳时，那么它就获得了更大的确定性。在国际道德规范转化为法律规范的过程中，来自民间的力量不容忽视。人民的游行示威、公司的社会责任规范的制定与推行、各种NGO在环境保护等方面所采取的行动等等，都有助于推动各国政府形成共同的价值观，从而促进以这些价值为导向的国际经济规则的确立。需要指出的是，非对等只是互惠的一种情形，甚至可以说非对等是互惠原则的例外。因此，尽管在WTO法中占有重要地位，但特殊和差别待遇只能是非歧视原则的一个例外。如果过分强调特殊和差别待遇有可能改变WTO的整个体系。所以，如何平衡特殊和差别待遇的诉求和GATT/WTO体系的原则仍然值得探讨。与此同时，欠发达国家不应长期依赖非对等安排，否则会难以缩短与发达国家在经济上的差距。

（二）理想的多边体制应有益于国际社会

理想的多边体制不仅应能公平地惠及成员国，还应当有益于国际社会。从积极层面看，所谓的有益于国际社会是指能够为国际社会带来更多的福祉；从消极层面看，是指至少不会对国际社会带来利益损害。

联合国从建立之初的51个会员国发展到今天近200个会员国，不仅在这一多边体制内部确立了以主权平等为核心的国家间关系，同时也通过维持国际安全与秩序为非会员国创造了和平发展的条件。《宪章》专门规定，非会员国国家在特定条件下也可向联合国有关机构提起请求。也许正是因为联合国不仅是会员国的联合国，也是整个国际社会的联合国，联合国成立70周年的纪念主题是“联合国强大，世界更美好（Strong UN，Better World）”。世界贸易组织也是一个很好的例证。世贸组织及其前身关贸总协定通过确立贸易管理规则、提供多边谈判场所以及贸易争端解决机制，不仅使成员（缔约方）的各种贸易壁垒大幅降低，从而促进贸易增长、提供就业机会和增加各方国民的福祉，其影响也及于非成员方。例如，虽然非成员方并不受GATT/WTO规则的约束，但可以通过与成员双边协议的最惠国待遇条款而享受到GATT/WTO所带来的利益。而且，为享有双边协定中的对方所提供的优惠待遇，其自身也会承担降低关税和削减非关税壁垒的义务。此外，非成员方在申请加入GATT/WTO体制时会向现有成员承诺关税及其他措施的减让，因此，非成员方即使处于GATT/WTO体制之外，也会在无形的压力之下，采取与GATT/WTO的举措相向而行的举动。

对于WTO多边体制对全球所带来的积极作用，WTO总干事阿泽维多在2020年年初就纪念世界贸易组织成立25周年的致辞中做了很好的概括。他指出，全球货物贸易和服务贸易的具有约束力的规则便利了跨境商业活动的急剧增长。自1995年以来，以美元计算的世界贸易额几乎增长了4倍，实际贸易额增长了27倍，远远超出了同期GDP的增长速度。平均关税几乎削减了一半，从105％降至64％。近年来，WTO成员还同意简化边境程序，以使每年增加一万亿美元的贸易额。成员们还将实现信息技术产品贸易的自由化，并废除有害的农产品出口补贴。WTO的绝大多数成员愿意坚守这一多边体制的主要原因在于该体制可为其成员及世界普遍带来贸易增长及相应福利。

五、理想的多边体制与“不理想的”个别成员

综上所述，理想的国际多边体制应能有效应对人类社会共同面临的挑战，有效地实现各成员国的共同努力，并能公平地惠及各成员方和国际社会。依此标准对联合国、世界贸易组织和世界卫生组织等多边体制加以衡量，应该说总体上是令人满意的。然而，应该看到，现存的国际多边体制经常会受到其个别成员尤其是强国的挑战甚至威胁。“在塑造当代世界秩序方面，没有哪个国家像美国一样发挥了如此决定性的作用，也没有哪个国家参与世界秩序的态度令人如此难以参透。”美国近年来经常扮演多边体制破坏者的角色。例如，美国会打着“人道主义”的旗号，纠集其盟友，绕开联合国体制而对联合国的其他会员国实施军事打击。美国还会因为对WTO上诉机构工作不满而阻挠上诉机构新成员的选任，从而逼迫WTO上诉机构因其成员长期得不到补充而名存实亡。近来，美国又开始发泄对世界卫生组织的不满，停止向世界卫生组织提供资金，并宣布退出世界卫生组织。美国这种做法对多边体制作用的正常发挥造成很大的负面影响，同时也显现出现行多边体制的薄弱特性。

多边体制的薄弱，从根本上说是源自国际社会自身的特点。虽然被称作“国际社会”，但国家之间的关系实际上是一种契约关系，一个国家原则上只受自己所接受的规则的约束。在这种“以诺为则”的现实在短期内不可能出现根本性改变的情况下，“就有必要严肃对待国际法的特殊情况，审慎探讨国际法规范的具体表现，考察国际法与国内法在渊源层面的联结和异同。”

依据这一思路，首先，我们无法杜绝多边体制的个别成员的离心离德甚至对多边体制的有意毁损。任何多边体制都是以国际条约为支撑，只要缔约方保有退出条约的权利，那么，它就可以摆脱多边体制的约束。因此，不要认为任何一个多边体制是尽善尽美且可依靠终身的。对此，有学者提出了多边体制“生命周期”假说，认为随着情势的变化，原有的战略安排的有效性可能会改变，甚至减弱，因而需要新的解决方案。这一假说应该说是符合辩证唯物主义原理的，但个别成员以“退群”为要挟，甚至以任性的作为或不作为削弱多边体制的做法并不一定与多边体制的“生命周期”相契合。

其次，为了防止多边体制由于个别成员的作为或不作为而陷于瘫痪，在最初的体制设计时就应该有替代方案的储备。例如，在WTO上诉机构陷于瘫痪的状态时，人们发现DSU第25总算可以提供一个替代性的方案，可用一个“多方临时上诉仲裁”安排来替代上诉机构而发挥上诉审的功能。

最后，各国应共同努力来确立国际社会的共同价值。如同有的学者所指出的那样，维持全球国际社会的最佳纽带只能是成员间的身份认同；而这种彼此身份的认同又必然基于对共同价值的认可。“人类命运共同体”理念的提出，为国际社会生成共同价值提供了一种方案。在全球化的时代，“没有一个国家可以凭一己之力谋求自身绝对安全，也没有一个国家可以从别国的动荡中收获稳定。”在处理多边体制与成员方的关系时，应该意识到多边体制乃至整个国际社会是一个命运共同体。不可为谋求本国一时之利益而损害多边体制的总体功能，否则就是一种自毁城堡的行为。各国政府自然要为本国谋取利益，但一国利益与国际社会的利益通常是相互连接而非绝对排斥的。聪明的政治家不应为逞一时之快而得一世之悔。