作者简介 董志鹏， 历史学博士， 贵州中医药大学人文与管理学院讲师。

摘要 国民革命时期， “民众团体” 成为革命力量的重要组成部分。国民党夺取 政权后， 重新调整了对各种民众社团的组织政策， 在综合原有 “法定团体” 和 “民众 团体” 的基础上对各种社团加以整合， 并将社团组织的主体由 “民众” 转为 “人民” ， 将社团功能由 “运动” 转向 “训练” ， 构建了 “人民团体” 的法制理念， 其过程展现 了国民党在由革命党向执政党的角色转换中对社会治理方式的探索。

关键词 国民政府；初期；民众团体；人民团体；治理

对于南京国民政府时期的社团法制相关问题， 学界有较多研究成果。已有研究比较重视国民政府所制定的各种法规制度， 尤其是1930年前后颁行的大量法规文 本， 而对1927~1929年国民党关于社团治理的理论构建则关注不多。南京国民政府在成立初期形成了关于 “人民团体” 的法制理念， 体现了国民党从革命党向执政党的角色转换， 并为其后大规模的社团法制建设提供了方针政策指引。本文拟在已有研究的基础上， 对国民党从 “民众团体” 革命思维向 “人民团体” 法制理念的转变做一梳理， 从社团组织管理的角度探索南京国民政府社会治理方式的理论基础， 以求教于方家。

一国民革命时期的“民众团体”政策

南京国民政府的 “人民团体” 法制理念是在清末以来的 “法定团体” 和国民革命时期 “民众团体” 基础上综合而成的产物。“法定团体” 主要是清末民初产生和发展的商会、 农会、 教育会等各种社团， 这些团体的地位有相应的法规予以明确保障， 其成员主要是社会中上层人士。北洋政府承认法定团体在各自领域的权威地位， 并让这些社团承担相应的管理职能， 辅助政府推行政令。中产阶级的成员构成决定了法定团体的政治立场比较温和， 保持社会秩序的稳定和安全是其主要的政治诉求。

与北洋政府治下的法定团体不同， 南方广东革命政权的 “民众团体” 带有明显的革命倾向。陈炯明主政期间的广东革命政权总体政策仍然偏于改良， 而陈炯明与孙中山关系决裂之后， 孙中山于1923年2月重新在广州建立革命政权， 并在苏俄的接洽之下转变了早期依赖少数 “先知先觉” 知识精英的革命策略， 开始有意识地运用民众所蕴含的巨大力量， “人民表面上似无能力， 然要知对于某问题， 既得一种直觉之了解， 则实力异常伟大， 不使枪炮， 而其力大于枪炮十倍百倍而未已” 。

为了能够系统地运用民众力量， 通过苏式的民众运动开展国民革命， 国民党提出了组织和运用 “民众团体” 进行政治斗争的理论和政策。1924年1月， 国民党一大通过了 《中国国民党第一次全国代表大会宣言》 ， 将民众的组织提到了前所未有的战略高度， 尤其突出了对工农群众的组织。宣言提出， “本党基于扶植农工 之政策， 以后应多致力于农工组织， 扩大吾党基础的势力” ， 并 “努力于赞助国内各种 平民阶级之组织， 以发扬国民之能力” 。1926年1月国民党 “二大” 上， 民众团体的组织问题进一步具体化为各种决议方案， 其中特别强调支持工人在法律上享有集会、 结社的 “绝对自由” ， 并帮助和支持工人社团的发展， “使全国工人的总组织中华全国总工会， 及各产业的、 各地方的总组织， 成为健全的、 独立的且有系统的组织” 。同时， 提出要普遍加强农民、 青年、 妇女等各种民众团体的组织， “在工农群众已经能够公开领导民众运动的地方， 应极力促成工、 农、 学的联合组织” ， 从而实现民众的广泛 联合。

在这些决议案的指导下， 国民党先后制定了 《农民协会章程》 、 《工会条例》 、 《商民协会章程》 等多部关于民众团体的组织法规， 为农工商各阶层民众的组织化提供了 法律保障， 广东等地的各种民众团体得到了迅速发展。在国民党的核心统治区广州市， 各种社团 “真是应有尽有， 不可胜计” ， 并且社团的组织形态十分丰富， 纵式的系统组织和横式的联合组织 “没有一处不普及” 。以农民协会为例， 根据国民党的统计， “吾党在广东作农民运动的工作， 为期不过七月， 已有农民协会组织的有三十七县， 会员六十二万人” 。1926年7月国民革命军北伐出师后， 各地民众运动蓬勃发展， “有如潮水一样， 排山倒海而来” ， 北伐军所到之处和将到之处， 各种民众团体都纷纷成立， 响应革命， “当时革命的潮流非常高涨， 全由于这些民众团体的原故” 。

然而， 随着革命的进展， 革命化的民众团体对原有的社会治理机制产生了猛烈冲击， 如城市中工人协会组织罢工影响商会利益、 商民协会试图推翻商会、 教育协会试图接收教育会、 农村中农民协会颠覆以乡绅为主体的传统治理结构，1926年11~12月， 各种社团群体之间开始出现频繁冲突， 而这些冲突的背后还含有愈演愈烈的国共两党政治对立， 使得局势最终难以挽回。

1927年 “四一二” 政变后， 国民党蒋介石派宣布 “清党” ， 但依然宣称保护民众团体，4月17日蒋介石发出通告， 称 “所有一切农工主要团体及各级党部皆照常进行， 毫无更张” ，但实际上， 民众团体受到了各级党政机关的明显压制。1927年7月， 福建省国民党党部筹备会发布通告， 称 “本省各社团纠纷时起， 此攻彼讦， 淆乱视听， 而且分散革命力量” ， 命令在 “清党” 期间 “各社团无论如何不得有轨外行动， 倘敢故违， 即以破坏社会秩序论” ；8月， 南京特别市政府根据国民政府的指令， 拟具了 《取缔集会结社办法》 ， 规定凡是集会结社行为， 必须提前五日呈报地方警局， 警方审查批准并派员监视后才可以举行， 若监视人员认为集会结社不合法， 可以 “随时制止” 。

1927年12月13日， 蒋介石在上海举行记者招待会， 发表了对时局 “个人的意见” ， 表示 “一切民众运动应暂时停止” ， 直到国民党 “确定指导方针及办法之后， 重 新再来做起” 。1928年1~2月， 国民党在全国多地命令停止民众运动， 解散各类民众团体。至此， 国民革命时代的民众运动随着新政府的强力压制而基本终结。

革命时期， 各种民众团体是按照政治斗争的需求普遍组织的， 而这些社团与党和政府之间彼此关系究竟如何， 主要依靠方向性的政策加以笼统性的指导， 并没有清晰、 具体的权责划分， 而仅有的几部社团法规章程很大程度上也只是革命政策的再现， 对于国民党执政后的社会治理而言显然难以胜任。塞缪尔·P.亨廷顿指出：“革命摧毁旧的社会阶级， 摧毁通常由等级地位所造成的旧的社会分化基础及旧的社会分裂。革命为所有获得政治意识的新团体带来新的团体感和认同感， 如果认同是现代化过程中的关键问题， 那革命就为这个问题提供了一个结论性的 （ 虽说是代价昂贵的） 答 案。”南京国民政府的成立标志着国民革命阶段性的结束， 但革命所到之处， 社会秩序中那些 “旧的社会分化基础及旧的社会分裂” 受到了沉重的打击， 如何在革命之后建立 “新的团体感和认同感” ， 成为摆在南京国民政府面前的难题。

二“人民团体”理论的形成

国民党推行 “清党反共” 政策之后， 排斥阶级斗争理论， 但是， 如果公开反对民众运动， 既有违背孙中山 “遗教” 之嫌， 又可能动摇新政权的民众基础， 国民党中央只能表示对于民众运动 “暂时停止” ， 在革命后的混乱局面下， 各种团体新旧并立， 处于 “暂停” 的放任状态。

以上海普遍存在的工商同业公会为例， 国民革命军占领上海后， 新政府并不承认北洋政府施行的 《工商同业公会规则》 ， 新政府的同业公会法规又尚未出台， 各行各业公会的组织活动无法可依。1927年10月， 新成立的上海饼干糖果罐头食品同业公会向市政府呈请备案， 而由于法规缺失， 市政府仅表示 “准予暂行备案” ， 待法规公布后 “再行遵章呈请登录” ；上海县竹商同业公会是早已成立数年的同业组织， 该公会在政 权更替后于8月召开会员大会， 提出 “以前订会章及董事等名目与现时制度已不适用， 是应加以改正， 此后当以奉行三民主义、 谋同业之幸福为主旨” ， 并修改会章积极改组， 呈请上海县政府备案。上海县政府认为 “各商业组织公会均依照旧有工商同业公会规则办理， 现已不能适用， 而新法规又未奉颁行， 无从依据” ， 于是呈请江苏省政府鉴核；江苏省民政厅则认为 “该项改组办法事关党纪” ， 必须党部核准后才可以备案， 又将该事项转给了上海市党部处理。

这种混乱状态显然不利于新政权的社会治理， 但制定新的社团组织法规必须以明确社团组织和管理政策为前提。国民革命时期的民众团体带有强烈的政治目的， 并不完全是民众结社意愿的自觉行为， 其产生、 发展及功能属性都依赖于意识形态的指导， 国民党实行 “清党” 后， 国民党内外的思想一度比较混乱， 关于现时应采取的民众政策、 民众团体未来的发展方向等诸问题， 产生了激烈的争论， 新政权对社团地位的重新确认需要一个新的理论基础。

在蒋介石宣布 “暂时停止” 民众运动后， 以汪精卫 “改组派” 为代表的国民党内 的反对派对南京国民政府的方针表示强烈质疑。1928年5月， 改组派 “干将” 陈公博 在 《今后的国民党》 一文中公开质疑蒋派停止民众运动的命令， 主张国民党依然需要依靠广大民众， 尤其是要积极组织工农团体并完善其功能：工会组织应 “消灭工会的地方主义和行会色彩” ， “置工会完全于党部指导之下， 使每个工会都得到党部的直接 训练” ；农民协会要严密控制， 其行动要加以 “严切指导” ， “不单使其为农民革命的 机关， 并且使之为生产指导的机关” 。改组派还提出， 应该停止党内对商会系统和商民 协会系统的人为割裂， “而使商人得一个整个的组织” ， 同时通过地方合作事业等途径使工人和商人之间能够建立 “经济的沟通线” ， 从而 “逐渐泯除两阶级的歧点” 。

改组派强调国民党与民众关系密不可分， 这本质上是革命时期党化民众团体政策的延续， 仍然试图将原来广东地区民众团体的组织架构推广到全国， 以稳固国民党的民众基础。改组派的精神领袖汪精卫提出， “党是在民众之内的， 并非在民众之上， 尤 其非在民众之外” ， “……对于各种民众团体， 如商人团体、 工人团体、 农民团体等等， 都是应该尊重他们以独立， 党只能用种种工夫， 使之自动的接受党的领导， 绝不能加以压迫， 如今南京党部对于各种民众团体直视为一种工具， 随意操纵， 我们认为强奸民意， 十分痛恨， 我们主张党的彻底改组， 正是为此” 。

与改组派主张尖锐对立的， 当属国民党内以支持蒋介石 “清党反共” 的以吴稚晖、 蔡元培、 李石曾、 张静江 “四大元老” 为代表的元老派。元老派提出， 国民党组织民众团体、 发动民众运动是为了辅助革命并夺取政权， 夺权后即应停止， “在此时运动， 目的何在？岂能运动民众来反对自己吗？”元老派主张革命与建设相分离， 带有比较强烈的执政意识， 认为既然已经完成从在野党到执政党的角色转变， 就应当停止民众运动， 而将重心转向国家建设。

改组派与元老派的分歧反映在社团治理方式上， 即表现为前者坚持由党来组织和指挥各种 “革命” 的民众团体， 继续革命式的政治运动；后者则认为应当停止政治运动， 通过颁行法制来限制和利用现有社团， 将国家重心转向法制框架之下的经济建设 和社会发展。

为了在各派纷争中稳定局面， 在国民党内地位颇高的胡汉民选择支持南京政府， 并与蒋介石结成了一文一武的政治联盟， 为新政权提出了系统的社团治理理论。胡汉民主张， 既要 “保护民众团体组织的自由” ， 又要 “制定训练民众团体的方法” ， 以防 其他政治力量 “引诱或胁迫民众团体离开党与政府的指导训练而破坏革命之进行” 。胡 汉民将民众团体的组织与训政的推行结合在一起， 强调要从民众团体的基本组织着手， “以植训政时期县自治的基础” ， 民众团体要在训政下的政权建设中起到基本骨架的作用。在民众团体的基本组织尚未完善时， “非得党与政府之许可， 民众团体即不得任意 组织上级机关， 以免奸人截断民众树立民主的自治之根基而利用之为破坏革命的工具” 。胡汉民还特别强调， 民众团体不得自行拥有武装力量， “尤须解除非属于革命武力系统之一切武装， 使民众完全受革命的武力之保护” 。

在胡汉民的理论推动下， 南京国民政府对民众团体的政策逐渐由革命的斗争式思维转向了执政的治理式思维， 主要体现在以下方面。

（一） 主体的转变：从 “民众” 到 “人民”

胡汉民的理论刻意对 “民众团体” 这一概念做淡化处理， 试图以 “人民团体” 取而代之。“人民团体” 本是清末民初即有的称谓， 常用来代指前文所述的 “法定团体” ， 其他还有公团、 法团等称呼， 这些概念彼此之间的差别难以分辨， 常常是混用的。早在1924年11月， 孙中山就在 《北上宣言》 中提出， 应召集现代实业团体、 商会、 教育会、 各省学生联合会、 工会、 农会等社团代表， 共同召开国民会议预备会， 并组织国民会议， 由这些社团代表民意。其后， 在段祺瑞执意主张召开 “善后会议” 时， 孙中山也曾提出， 希望 “善后会议” 能够 “兼纳人民团体代表” 。孙中山所称的 “人民团体” 是一个非常宽泛的概念， 包容范围比较广， 北方政权治下的法定团体和南方政权治下的民众团体都在其中。虽然 “善后会议” 并没有采纳孙中山的提议， 但孙 中山关于 “人民团体” 参与国家政权的主张， 无疑也在他去世后成为 “遗教” 的一部分， 成为国民党构建治理逻辑时必须慎重考虑的问题。

南京国民政府对 “人民团体” 这一概念的使用， 经历了一个从沿用到改造的过程。自工农民众运动兴起后， “民众团体” 是国民革命中普遍使用的概念， 一般专指由国共两党组织发动的工会、 农民协会、 商民协会、 妇女协会等革命团体， 而北方政权治下的各种法定团体常常被排斥在这一范围之外。国民党 “清党” 后， 试图对民众运动采取限制和改造， 但又不能明显违背孙中山对民众运动的 “遗教” ， 只能首先在话语体系上做文章， 革命时期带有斗争意味的 “民众” 一词开始逐渐被带有法律色彩的 “人民” 替代。

1929年3月15日， 胡汉民在国民党 “三大” 开幕词中提出， 国民党要通过地方自 治推动民权的训练进而推行宪政， 这样 “众人才能变成人民， 才能谈到一切民权的行使” 。在胡汉民的主持下， “三大” 通过的决议案也提出：“过去所作之民众运动， 只知顾及民众之组织， 而全未顾及人民全体在社会生存需要上之组织。故其结果则只见以一部份少数人民变为民众之运动， 而不见以一部份民众扶植大多数人民社会的组织 之运动。” 从这些表达中， 可见国民党有意识地对 “民众” 与 “人民” 两个词加以区 分， “民众团体” 和 “人民团体” 仅有一字之差， 但标志着社团构成主体的变化， “人 民” 是自约法以来就普遍采用的法律概念， 以 “人民团体” 取代 “民众团体” 反映了 国民党试图将社团由政治引导转向法制约束的方针的变化。

（二） 功能的调整：从 “运动” 到 “训练”

在社团的构成主体由 “民众” 转向 “人民” 的同时， 国民党对社团功能的认识也发生了变化， 逐渐从 “运动” 转向 “训练” 。

这种变化首先在国民党社团管理机构的调整上表现出来。国民革命时期， 国民党中央的社团管理机构按照农民、 工人、 青年、 妇女、 商民五种民众类别分设了五个部门。南京国民政府成立后，1927年9月27日国民党中央特别委员会第四次会议将农民部、 商民部名称改为农人部、 商人部， 权限未做大的调整。至1928年2月国民党二届四中全会期间， 蒋介石等人提议改组中央党部， 认为分设独立部门削弱了党对民运统一协调的能力， 主张设立新的统一的中央机构取代之。全会通过了该提案， 决议 “各部合并为民众训练委员会， 直隶于中央执行委员会， 掌理民众团体的组织训练” 。至此， 革命时期按照民众团体类别分管的体制终结， 开始进入由专设部门合并管理的阶段， 民众训练委员会的设立也标志着民众团体的主要功能开始由 “运动” 调整为 “训练” 。

国民党中央刻意淡化民众运动和民众训练之间的区别， 称 “民众运动和民众训练没有什么大分别， 训练中一定有运动， 运动中一定有训练” 。但从社团自身的角度来 看， “训练” 具有明显的被动性， 国民党以施训者角色处于高高在上的地位， 与国民革命时期深入民众组织发动的行动相去甚远。新的 “人民团体” 保留了国民革命时期 “民众团体” 某些形式上的特点， 但民众训练的既定政策使社团臣服于国民党的威权， 与革命时代有着本质的区别。

国民党对民众的 “训练” 是其 “训政” 阶段的有机组织部分， “训练” 是 “训政” 的具体措施和手段， 而 “训政” 可以为 “训练” 提供理论根据。1929年3月21日， 国民党 “三大” 通过的 《确定训政时期党、 政府、 人民行使政权、 治权之分际及方略案》 称， “总理遗教认定由国民革命所产生之中华民国人民， 在政治的知识与经验之幼稚上， 实等于初生之婴儿；中国国民党者， 即产生此婴儿之母” ， 国民党要对人民这个 “婴儿” 担负 “保养之、 教育之” 的责任， 这也就是所谓 “训政” 的目的。人民既然只是 “初生之婴儿” ， 当然不能赋予其完整的权利， 必须通过国民党的指导， 使人民能够完成使用选举、 罢免、 创制、 复决四权的训练， “始得享受中华民国国民之权利” 。

国民党对政权、 治权的 “分际” 将国家政治权力集中到国民党中央， 把人民视为 “扶不起的阿斗” ， 这源自孙中山权能分离的理论， 却背离了孙中山晚年所主张以人民团体组织 “国民会议” 的方案。在国民党新政权看来， 人民既然只是 “婴儿” ， 那么 “人民团体” 也不过是一群 “婴儿” ， 当然也要加以 “保养” 和 “教育” ， 显然并不具有参加国家政权的资格。国民党明确提出， 为了 “求达训练国民使用政权” ， 对于人民的集会、 结社等自由权， 要 “在法律范围内” 加以限制。

在 “训政” 体系下， 民众训练成为训政时期社会建设的组成部分。此后， 尽管国民党还曾根据政治形势的需要多次强调 “民众运动” ， 但也只是以 “运动” 之名行 “训练” 之实。在新的社会秩序下， 社团不再有 “运动” 的自由， 而只能按照国民党的指示， 辅助推行由官方主导的各种 “运动” ， 社团也由民众运动的组织平台转变成民 众训练的场所， 以实现国民党所预期的由 “民众” 向 “人民” 的转变。

（三） 《人民团体组织方案》 的出台

随着社团主体、 功能的转变， 南京国民政府开始重新制定关于 “人民团体” 设立和组织的法规， 试图通过社团发起、 申请、 审核以及改组等方面的法令对社团进行控 制和规范。1929年6月17日， 由于 “旧有人民团体组织法规多不适于训政时期之需 要， 而新法规又尚在拟订之中” ， 为了解决社团成立的法律依据问题， 国民党三届二中全会议决通过了 《人民团体组织方案》 。该方案将各类民众社团分为 “职业团体” 和 “社会团体” 两种， 前者包括工会、 商会、 农会等， 后者包括学生团体、 妇女团体、 慈善团体、 文化团体等， 基本上将此前的 “法定团体” 和 “民众团体” 都包括在内， 成 为普遍适用的法规文件。

该方案对党部与社团之间的关系做出了指示和限制， 要求党对于合法的人民团体应当 “尽力扶植， 加以指导” ， 对于违反三民主义的行为， 应当 “加以严厉之纠正” 。但是， 该方案并没有赋予党部对社团的惩罚权， 对于 “非法之团体” ， 党部只能 “尽力检举” ， 由政府来加以制裁。

该方案详细规定了职业团体的一般组织程序， 并对党部和政府的分工进行了划分。根据该方案， 职业团体的组织大致要经过四道程序。一是申请许可。职业团体的发起 申请必须经过 “五十人以上之联署” ， 准备理由书， 向当地高级党部提出申请。二是党部的 “视察” 和 “指导” 。党部接受申请后， 先是派员 “视察” ， 认为合格者即发给许可证书， 然后再派员 “指导” 。三是职业团体的 “筹备” 。职业团体获得党部许可后应在党部的指导下组织筹备会， 拟定章程草案， 再次呈请当地高级党部核准， 然后才能进行组织， 同时还要 “呈报政府主管机关备案” 。四是立案。职业团体组织完成后， “经当地高级党部认为健全” ， 才能呈请由政府立案， 至此方才完成组织程序。

该方案对于职业团体的发起组织有数条规定， 而对于学生、 妇女、 慈善、 文化等 “社会团体” 则语焉不详， 仅仅一句话带过， “社会团体应在党部指导、 政府监督之下组织之， 并须依法呈请政府核准立案” 。

《人民团体组织方案》 公布后， 南京国民政府开始对各种社团合并使用 “人民团 体” 作为官方表达， 此后虽然也出现过使用 “民众团体” 称谓的情况， 但 “人民团体” 被更为广泛地用于官方对社团的概括和定义。

《人民团体组织方案》 是国民党中央执行委员会发布的社团组织制度， 属于党务系统文件， 产生于国民党的内部会议， 并未经过国家立法程序， 并非严格意义上的国家法律， 但在 “党治” 体制下， 该文件通过国民政府的追认， 成为社团必须遵守的普遍规范。《人民团体组织方案》 经国民党全会公布之后， 1929年12月， 南京国民政府以训令向各省市抄发了 《人民团体设立程序案》 ， 要求各职业团体和社会团体都应按照 《人民团体组织方案》 所规定的程序， 接受党部的指导， 之后 “方得依照现行各该关系 法规之规定设立之” ，政府的追认， 使 《人民团体组织方案》 具有了超出社团单行法规的普遍效力。

三“人民团体”法制理念的缺陷

“人民团体” 理论是一种积极的社会治理构思， 但就民众结社行为的本质而言， 这种构思存在比较明显的缺陷。结社行为本身是一种个人自由意志的体现， 这也决定了随着社会的多元化发展， 社团的种类和性质也必然呈现多元化的趋势；而 “人民团体” 的组织则是一种结社行为的变异， 无论其结社主体属于何种职业、 何种群体， 都要在 “训政” 旗号下加以组织和训练， 其活动都要为政治目标服务， 结社行为原本所包含的个人志趣被政治意志统一代替。在对各种社团的管理中， 国民党将一党的意志凌驾于 社团之上， 不论民众结社的初衷和社团的性质， 一概服从三民主义， 一概要服从党部，党权高于一切， 这既违背了社团发起设立的自愿精神， 也侵犯了社团组织管理的自治 原则， 必然会影响社团的正常发展。

结社本属于民众的一种自由权， 而国民党构建的社团法制体系涵盖了登记、 视察、 指导、 改组、 整理、 解散等各种管理程序， 对社团的成员资格、 经费开支、 职员任用等事务进行全面干预， 对社团的发起设立、 运营活动直到解散无所不包， 可谓对社团 “从生管到死” 。这样的管理模式既是对民众结社自由的扼杀， 又是对国家行政能力的无谓消耗， 尤其是对国民党各级党部的要求极高， 以 “清党” 之后国民党基层党部的状况， 要在人员、 经费都极其有限的条件下完成社团法制所规定的大量具体事务， 其效果可想而知。

《人民团体组织方案》 在实践中一定程度上发挥了一般法的作用， 但是该方案是党务系统内的文件， 仅仅在党组织内部对党部和党员具有约束力， 其内容多是指示各级党部而非社团本身。该方案没有通过国家立法程序， 不具备法律规范的完整形式要件， 虽然起着国家法律的作用， 但本质上并不属于法律。对于非党员的普通民众而言， 政府的法律才代表国家的公权力， 党的规定在法理上对非党员并没有强制力。相较之下， 清末 《结社集会律》 和民初 《治安警察法》 虽然含有较多专制因素， 一度被视为 “恶法” ， 但至少在形式上是完整的， 南京国民政府的社团基本法则长期停留在党务层面。“党治” 模式下， 国民党在国家社团管理体制中居于特殊的地位， 产生了一个法理上的缺陷， 即社团一般性规范的缺位， 在结社权的宪法性规定和社团单行法规之间， 缺少扮演社团一般法角色的法律文件。

中国近代社会演进的历史表明， 尽管近代社团自诞生之时即带有一定程度的官方色彩， 但随着社会多元化的发展， 社团必然会更加重视其自身的利益诉求， 逐渐跳出政府预设的框架。职业团体一般都以协调同业同行的共同利益为宗旨， 其他各种社会团体更有各不相同的旨趣， 这种多样性本身就是社团生活的一部分。社团治理中可以 通过立法规范限制那些侵害社会和他人利益的行为， 保障各种社团的不同利益诉求在 法律框架内得到实现和满足， 但是南京国民政府却试图在这些各异的利益诉求之上将 “训政” 作为终极目标， 强行将社团发展的多样性演变为对国家效忠和贡献的单一性， 这本质上是一种反社会发展趋势的行为， 难以形成长效的社会治理机制。