日本行政法学者新藤宗幸教授写作《司法官僚》的缘起，是美国与日本在中央与地方政府关系上的鲜明对照。美国存在地方政府诉州政府、联邦政府，或者州政府诉联邦政府的大量判例。在日本，中央与地方的政府关系则见诸行政文件，而几乎不会进入司法程序。新藤教授由此关注日本司法的“消极性”及其背后的“司法官僚”弊制。

司法消极主义缘于官僚弊制

战前日本大审院隶属于司法省，战后日本的司法独立体制始建于1947年。根据日本宪法，国会是最高权力机关、国家唯一立法机关，行政权属于内阁，司法权属于最高法院及由法律规定设置的下级法院。最高法院完全独立于行政权，并拥有违宪审查权，有权决定一切法律、命令、规则以及处分是否符合宪法。

基于立法、行政与司法三权分立的体制，市民对于立法或行政产生异议时，希望诉诸司法以求改变。但事实上，日本法院一直奉行的是尊重立法和行政的司法消极主义。诸如《公职选举法》涉嫌歧视登记候选人政党之外的其他候选人案、小松基地的军事飞机噪声造成公害案、向伊拉克派遣自卫队的法案涉嫌违宪案，日本司法对于此类诉讼表现出令人瞩目的“消极性”，也因此招致“欠缺对市民生活的实际感受”的批评。日本法官无疑属于社会精英，普通市民难以见到这些离群索居又定期调动的法官身影。但是，法官消极司法以及远离市民的状态，并非其自愿选择，而是“司法官僚”控制的结果。

日文版《司法官僚》的副题——中译本并未译出，即“裁判所的权力者们”。日本法院由审判部门与司法行政部门组成，审判部门是大众关注焦点，司法行政部门则在幕后。新藤教授所批判的“司法官僚”，即是法院系统司法行政部门中居于核心位置的一干官僚。

司法官僚是“身着法袍的行政官”

日本宪法规定，最高法院法官由内阁任命，其他下级审法院法官由内阁根据最高法院提名予以任命。日本《法院法》具体构建了法官任命制度，即从司法修习毕业者中任命助理法官，助理法官任期10年后可以被任命为法官，法官每任期10年后予以再任命。期间每隔3至5年，法官例行跨地域调动。对于法官任命事务，由全体法官组成的法官会议决定。法官会议由院长担任议长，实行合议制。最高法院法官会议是法定的最高法院司法行政部门，最高法院事务总局是辅佐最高法院法官会议的司法行政工作机构。但事实上，事务总局反仆为主，最高法院法官会议的审议事项，全部由事务总局制订方案，并照单全收。作为司法行政责任主体的最高法院法官会议徒具虚名，法官的任命、晋级、调动等人事权，实质上由最高法院事务总局掌控。

依照日本《法院法》，最高法院事务总局的全体职员属于“法官以外的职员”，应全部由事务官担任，执行事务官职级薪酬标准。但是，日本最高法院自定规则设置特例，事务总局中经最高法院指定的职位，由法官或助理法官担任，并执行法官职级薪酬标准。

新藤教授称司法官僚是“身着法袍的行政官”，即指日本法院司法行政机构中从事行政事务的职业法官，具体包括最高法院事务总局中负责法官人事、预算编制、规则拟订等事务的职业法官，最高法院各事务局长、各级法院院长，以及在助理法官时期即被任命为事务总局“局付”的储备人员。官僚制的核心是“上令下从”，在最高法院事务总局以及各级法院事务局中，已经全面建立起阶层制的司法行政机构。各级法院院长传达最高法院事务总局的指令，并对所属法官行使“指挥命令权”。

法院审判部门与司法行政部门的界分，也形成了审判业务法官与司法行政官僚的身份区别。对于新任助理法官来说，是从事审判业务还是进入司法官僚储备序列，命运大相径庭。多数助理法官按部就班地开始审判业务生涯，离群索居、埋头苦干、定期调动，直至退休。少数幸运者则进入司法官僚储备序列，继而成为司法行政机构的课长、局长、事务总长、高等法院院长，甚至问鼎最高法院院长。诡异的是，司法官僚储备人员的录用标准从不对外公布。这些幸运精英的可见共性是“头脑聪明，顺从上司”。

《司法官僚》致力于批判日本法院司法行政机构的“官僚制”，但却未论及马克斯·韦伯的现代官僚制理论。韦伯认为，官僚制是现代社会所特有的、具有专业分工、等级严明、目标明确、管理科学的组织形式；官僚制是基于规则的统治，行政人员排除个人好恶、保持价值中立、秉公办事；官僚制是迄今为止最有效、最系统和最好的社会组织制度。但是，基于司法与行政的显著区别，官僚制并不适合司法机构，已是定论。而更为要害的是，日本法院司法行政机构关于法官任命、晋级、调动事项的规则并不透明，甚至远不符合现代官僚制的基本要求。

司法官僚化与司法改革背道而驰

法官“独立与平等”、法院“分权与自治”，是战后日本司法改革的重要理念。法官审判“只遵从法与良心”，法官身份受宪法保障。但是，司法行政官僚机构掌控下级审法院法官的人事权，而且对于法官的任命、晋级、调动，规则并不透明，几近密室操控。此外，司法行政官僚机构还掌控对下级审法院判决具有影响力的法令解释和诉讼指挥权。

司法行政官僚与审判业务法官的身份差异以及“上令下从”的序列关系，已经直接威胁法官的独立与审判的公正。村冈启一教授亦称“日本的法院系统是一个以最高法院为首的司法官僚组织”。日本法院系统的官僚化与其司法改革理念背道而驰。

针对日本法院系统官僚化的弊病，新藤教授的改革建议是废止由职业法官专职司法行政事务的制度、恢复法官会议的司法行政权力、提高司法行政的透明性、改革法官人事集权体制、消除不同层级法院法官之间的“身份制”、建立各级法官会议中的法官相互评价机制，在“向市民开放的司法”的基础上，建立法院信息公开制度。如此理想的改革清单，显然是典型的学者方案。司法天然具有保守性，司法体制改革更为艰难。但是，司法体制改革又与市民利益息息相关，只有法官从司法官僚桎梏中获得解放，市民利益才会得到公正的司法保障。

（作者单位：复旦大学国家人权教育与培训基地）